« Cette année a été extrêmement difficile, en particulier pour les plus vulnérables de nos concitoyens. Mais nous nous attaquons en réalité aux causes profondes du problème : la santé des finances publiques s’améliore. Les économies les moins compétitives obtiennent de meilleurs résultats. Le secteur financier est en cours d’assainissement. Notre structure de gouvernance s’améliore. Nous ne crions pas victoire, mais il existe des raisons d’être optimiste et je pense que les investisseurs et les partenaires le reconnaissent. » Ainsi le président de la Commission européenne José Manuel Barroso se réjouissait-il, le 14 décembre 2012, de l’accord sur l’union bancaire conclu au Conseil européen de Bruxelles.
Débordées par une crise financière qu’elles n’ont pas su maîtriser, les autorités européennes s’agitaient depuis des mois pour tenter de réformer leur système de supervision bancaire. Lors du sommet européen de juin 2012, les gouvernements avaient chargé la Commission de formuler des propositions précises. Dès septembre, celle-ci avait rendu public son projet, d’inspiration résolument fédéraliste, qu’elle qualifiait de « saut quantique » pour l’Union. In fine, le programme de mesures adopté au sommet de décembre 2012 par les Vingt-Sept comporte trois volets principaux : une supervision centralisée des établissements financiers par la Banque centrale européenne (BCE) ; un fonds européen de garantie des dépôts ; un dispositif commun de résolution des faillites bancaires.
Pour la plupart, les économistes médiatiques et les dirigeants politiques ont réservé un accueil favorable à ce qui est présenté comme une avancée dans le processus d’intégration. « Un pas de plus pour l’Europe », estime ainsi Mme Laurence Boone, directrice de la recherche économique de Bank of America - Merrill Lynch (1). Un succès « historique », s’exclame de son côté M. Michel Barnier, commissaire chargé du marché intérieur, à l’issue du sommet.
Certes, la crise a montré la contradiction entre le caractère de plus en plus internationalisé des banques européennes, d’une part, et les systèmes de supervision et de garantie des dépôts qui restent au niveau national, d’autre part. De même, le régime de faillite des banques relève de procédures nationales, alors que, du fait de la dimension internationale de leur activité, leurs défaillances entraînent un risque systémique, les crises se propageant au-delà des frontières.
Cependant, la régulation unifiée des établissements bancaires, telle que l’envisagent les dirigeants européens, ne s’attaque pas aux questions fondamentales posées par la crise. Le projet est centré sur la zone euro et ses dix-sept pays membres, comme le montre la volonté d’attribuer à la BCE le rôle de superviseur en chef, alors même qu’a été créée en 2010 une Autorité bancaire européenne (ABE) ayant vocation à superviser les banques des Vingt-Sept. Quels seront les rôles respectifs de ces deux organes ? Peut-on vraiment reprocher aux Britanniques de ne pas souhaiter relever de la BCE, puisque leur pays n’a pas adopté la monnaie unique ? C’est néanmoins à la City de Londres que se traitent 40 % des opérations en euros…
La création d’un fonds paneuropéen de garantie des dépôts — destiné à rembourser jusqu’à un certain seuil les épargnants en cas de faillite de leur établissement — soulève également de redoutables interrogations. Même si une harmonisation est en cours, il existe quarante régimes de garantie des dépôts dans l’Union européenne. Les autorités françaises et celles de l’ensemble des pays de l’Union se sont ainsi engagées à rembourser les clients des banques à concurrence de 100 000 euros. Mais qu’adviendra-t-il face aux difficultés de l’Espagne, de la Grèce et du Portugal ?
L’Allemagne ou la Finlande pourraient en effet refuser de cotiser au fonds, au motif que cela risquerait d’augmenter les transferts de revenus entre le nord et le sud de l’Europe. Ce que refusent la plupart des pays du Nord… Ce n’est pas un hasard si la chancelière allemande Angela Merkel a tout fait pour limiter le champ d’application de l’union bancaire, et obtenu que seules les deux cents plus grandes banques, sur les six mille que compte la zone euro, relèvent d’une régulation centralisée.
On trouve ici une nouvelle expression des choix politiques et idéologiques des Vingt-Sept : ceux d’une Europe dominée par les marchés, la concurrence et le pouvoir de la finance. Dans ce contexte, deux options se présentaient aux gouvernants : européaniser la garantie des dépôts pour faire face à la faillite éventuelle des grandes banques, ou imposer des limites à la taille des banques et des secteurs bancaires. C’est la première solution qui a été adoptée, permettant aux dirigeants européens de ne pas s’attaquer au poids exorbitant de la finance.
La désignation de la BCE comme superviseur unique et « indépendant » relève de la même logique. Pour les économistes libéraux, il s’agit en effet de limiter le rôle des facteurs politiques, afin de renforcer la « crédibilité » des décisions vis-à-vis des marchés financiers. Mais ces nouvelles prérogatives accroîtront considérablement le pouvoir d’une institution non élue. L’union bancaire fait ainsi un pas supplémentaire dans le sens d’une dépolitisation — les décisions sont prises de manière administrative — et d’une régression démocratique de la construction européenne.
Pour faire bonne mesure, les promoteurs de la réforme prétendent que la BCE sera soumise à des exigences accrues en matière de transparence. S’il est vrai que son président se rend régulièrement devant le Parlement européen pour répondre aux questions des parlementaires, on sait que cette intervention est purement formelle. Il en sera de même en matière bancaire. Ancien responsable de Goldman Sachs Europe, l’actuel président de la BCE, M. Mario Draghi, pourra en toute « indépendance » continuer de privilégier la haute finance par rapport à l’intérêt général…
Des conflits pourraient d’ailleurs surgir avec les gouvernements élus. Ainsi, comment concilier la supervision de la BCE, fondée sur la logique du marché, avec la création de banques publiques d’investissement — comme le gouvernement de M. Jean-Marc Ayrault en a le projet —, et plus largement d’un pôle bancaire public européen régi par des critères de décision non financiers ? Pour être cohérente et efficace, la réforme aurait nécessité une modification des statuts de la BCE afin de placer l’institution sous contrôle démocratique, à commencer par celui du Parlement européen.
Les réformes en cours ne remettent pas en cause la régulation et le fonctionnement des banques, dominés par la logique des marchés financiers européens et internationaux. La solvabilité des établissements dépend avant tout de leurs fonds propres — c’est-à-dire principalement du capital versé par les actionnaires —, et donc de l’appréciation des marchés, ce qui renforce le modèle de la banque actionnariale ayant pour objectif le rendement. Dans ce cadre, les liens entre les banques d’un pays et ses besoins de financement (entreprises, ménages, Etat) se distendent.
Les dirigeants européens auraient pu, là aussi, effectuer d’autres choix. Isoler, par exemple, un vaste secteur de banques de détail, qui se concentrent sur leur cœur de métier (la collecte de dépôts, le crédit de proximité, le financement des acteurs locaux et nationaux), et dont la solvabilité est assurée par des règles contraignantes, telles que l’interdiction d’opérations spéculatives et à hauts risques. L’objectif aurait été de séparer les activités de détail et d’investissement, à l’opposé du fonctionnement actuel qui mêle tous les métiers.
Aprement défendu par le monde de la finance, le modèle de la banque dite universelle prend la forme de groupes d’une taille considérable, appelés « grandes entités systémiques ». La crise de 2008 a montré les risques qu’il fait courir à la société et aux entreprises : les fonds propres et les dépôts des banques de détail ont été siphonnés par les pertes des activités spéculatives. La banque d’investissement Natixis a ainsi mis en danger le groupe Banque populaire Caisse d’épargne (BPCE), auquel elle appartient, en accumulant entre 5 et 8 milliards d’euros de pertes à la suite d’investissements sur les produits toxiques américains. Ces liaisons dangereuses ont réduit la capacité à financer le secteur productif. La récession économique durable dont souffre la zone euro trouve là l’une de ses causes.
Pourtant, comme s’il ne s’était rien passé, les autorités européennes s’apprêtent à conforter le modèle des banques universelles. Le rapport Liikanen (2) (octobre 2012), commandé par la Commission, se contente de préconiser la création de filiales spécialisées pour les opérations de trading pour compte propre et à haut risque, c’est-à-dire les opérations spéculatives effectuées par les banques avec leurs capitaux propres. Cette mesure minimale ne conduira pas à la séparation entre banque de détail et banque d’investissement, imposée aux Etats-Unis par le président Franklin D.Roosevelt avec le Glass-Steagall Act, en 1933, et en France par le programme du Conseil national de la Résistance, en 1944. Ces politiques avaient permis pendant plusieurs décennies d’éviter les crises bancaires, jusqu’à ce qu’elles soient remises en cause (en 1984 en France, en 1999 aux Etats-Unis). Apparemment, ceux qui nous gouvernent aujourd’hui ne souhaitent pas tirer les leçons de l’histoire.
Le gouvernement français a décidé à la fin 2012 d’élaborer sa propre réforme bancaire, se mettant ainsi en porte-à-faux avec l’objectif d’unifier les changements à l’échelle de l’Union européenne. Dans son discours électoral du Bourget, le 22 janvier 2012, M. François Hollande avait promis de « maîtriser la finance (…) par le vote d’une loi sur les banques qui les obligera à séparer leurs activités de crédit de leurs opérations spéculatives ». Or, sous la pression des lobbies concernés, le gouvernement français a concocté un projet de loi qui va encore moins loin que les recommandations du rapport Liikanen.
En effet, le document présenté au conseil des ministres le 19 décembre 2012 opère une distinction floue entre activités bancaires « utiles » et activités « spéculatives » (titre I, article 1). Le glissement sémantique d’« activités de crédit » à « activités utiles », notion pour le moins subjective, « mène inéluctablement à une non-réforme, car le débat sur l’utilité d’une activité bancaire ne réunira jamais le consensus des différentes parties prenantes », remarque l’association Finance Watch (3). Les opérations de « fourniture de services d’investissement » (c’est-à-dire les opérations de marché), ainsi que celles de « tenue de marché sur instruments financiers » (en particulier la spéculation sur les produits dérivés), pourront rester au sein de la banque de détail, car elles peuvent être « utiles » (sic !) à la clientèle et au financement de l’économie.
Certes, le projet de loi prévoit d’interdire aux banques le commerce des produits dérivés de matières premières agricoles, ainsi que le trading à haute fréquence (4), qui correspond aux ordres de Bourse passés automatiquement par des ordinateurs pour profiter à chaque fraction de seconde d’un écart de taux favorable. Si elles vont dans le bon sens, ces dernières mesures ne concernent qu’une faible partie des activités spéculatives. Au total, d’après les estimations présentées par les banquiers eux-mêmes, la réforme n’aura un effet contraignant que sur 2 à 4 % de l’activité bancaire en France (5)…
Les défenseurs de la nouvelle loi font valoir que le texte, dans son titre II, renforcera le pouvoir des autorités bancaires (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, ACPR) et le contrôle des marchés (Autorité des marchés financiers). Mais de quels pouvoirs disposeront ces instances face à de tels mastodontes ? Le bilan cumulé des trois grandes banques françaises représente deux fois et demie le produit intérieur brut (PIB) du pays ! Seule une séparation complète des banques de détail et des banques d’investissement permettrait de sécuriser un peu l’économie et la société.
Le projet de loi a été attaqué de toutes parts pour ses insuffisances. Pour répondre à ces critiques, le groupe socialiste a proposé des amendements pour muscler la réforme bancaire. Ceux-ci visent à mieux définir et à limiter les opérations de « tenue de marché » jugées utiles pour assurer la liquidité des produits financiers, c’est-à-dire la capacité des acteurs à négocier aisément ces derniers. Mais ces amendements ne conduiront pas à une véritable séparation des activités de banque de détail et de banque d’investissement.
Les réformes en cours, à l’échelle de l’Union européenne, de la zone euro et de la France présentent toutes un point commun : aucune ne remet en cause ni le pouvoir ni la capacité de nuisance des grandes banques universelles qui dominent la finance globale.