Selon un décret signé au creux de l'été, les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits distribués au titre de l’aide sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi ne pourront plus être jugés en appel après une première décision d'un tribunal administratif. Une justice expresse, que dénoncent syndicats et associations.
Juge unique, introduction de l’oralité, suppression du recours en appel après une décision du tribunal administratif… Le décret n° 2013-730, paru au Journal officiel au beau milieu de l’été (le 15 août), modifie la loi « pour l’ensemble des contentieux sociaux ainsi que pour le contentieux du permis de conduire ». La situation des automobilistes a été allègrement médiatisée, mais c'est celle des « justiciables vulnérables », comme les nomme le porte-parole du ministère de la justice, qui préoccupe divers syndicats et les associations de défense des précaires.
Cinq syndicats se sont alliés contre le décret et dénoncent aujourd'hui une « justice à deux vitesses ». Le syndicat des juridictions financières (SJF), le syndicat de la juridiction administrative (SJA), le syndicat de la magistrature (SM), le syndicat des avocats de France et l’Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) parlent ainsi d'un texte qui crée « une procédure spéciale pour les “contentieux sociaux” », tandis que « les contentieux considérés comme plus nobles (urbanismes, marchés publics…) » continueront à être examinés de la même façon.
Le 9 juillet dernier, le SJA et l’USMA, deux syndicats de magistrats administratifs, ont quant à eux adressé une lettre à la garde des Sceaux, qui détaille les conséquences du vote d’un tel décret. Ce que Fabienne Corneloup, présidente du SJA, qualifie de « dernier message d’alerte », n’aura pas été entendu : le décret a été signé le 13 août.
Dans son article 2, le texte modifie la loi pour les « litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi ». Demandeurs d’emploi, candidats à l’APL, au RSA, à l’ASS ou à la carte d’invalidité civile… : pour ces justiciables, regroupés dans la catégorie « contentieux sociaux », la possibilité de faire appel de la décision du tribunal administratif est supprimée.
« Le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort », précise le décret dans son article 4. « Concrètement, ce texte crée une nouvelle catégorie qu’on appelle les “contentieux sociaux”, qui regroupe les personnes les plus démunies : des personnes privées d’emploi, de logement ou handicapées », explicite Anne Baux, présidente de l’USMA. Pour Pierre Rancé, porte-parole du ministère de la justice, « le critère de la facilité technique des dossiers concernés, le caractère très factuel des affaires, le constat que les justiciables ne retirent qu’un bénéfice faible du double degré de juridiction » justifient le choix d’une seule et unique instance.
Ce même décret instaure un juge unique au tribunal administratif, au lieu d’une formation collégiale. Pour le porte-parole du ministère de la justice, « la complexité juridique généralement faible de ces affaires ne justifie pas la compétence d’une formation collégiale ». Dans la procédure classique, le dossier du justiciable est examiné au tribunal administratif par une formation collégiale, c’est-à-dire trois magistrats et un rapporteur public. Avec l’avènement de ce décret, « pour les procédures des contentieux sociaux, cela se fera avec un seul juge et sans rapporteur public. Or le rôle du rapporteur public est essentiel car il voit le dossier en second lieu, après le juge. Nul n’ayant la science infuse, mieux vaut être à plusieurs. Dans une profession, l’adage dit : Juge unique, juge inique ! », argumente la présidente de l’USMA. Avant de conclure : « On crée une justice pour les pauvres et on ne leur donne pas une justice pleine et entière ! »
Fabienne Corneloup, présidente de la SJA, considère que le décret « va créer une plus mauvaise image de la justice administrative : en audience, normalement, les personnes faisaient face à une formation collégiale et aux conclusions du rapporteur public ; elles avaient le sentiment que plusieurs personnes avaient examiné leur dossier à fond. Là, il y a un juge unique, on ne vous explique rien car il n’y a pas de rapporteur public et vous allez recevoir le jugement brut ».
Troisième nouveauté de ce décret : l’oralité, introduite aux audiences des tribunaux administratifs. Selon le porte-parole du ministère de la justice, il y a trois innovations : « obligation pour le juge administratif d’inviter le requérant à régulariser sa requête lorsque celle-ci n’est pas ou insuffisamment motivée, obligation pour l’administration, sur demande du tribunal administratif, de communiquer l’ensemble du dossier du demandeur et poursuite de l’instruction à l’audience ». Le tribunal administratif ne pourra plus rejeter une requête pour irrecevabilité sans prévenir le justiciable que son dossier n’est pas complet, mais si l’intéressé ne répond pas dans les quinze jours à la demande de régularisation, celle-ci sera rejetée.
De plus, durant l’audience, le justiciable pourra « poursuivre l’instruction […] sur les éléments de fait qui conditionnent l’attribution de la prestation ou de l’allocation ou la reconnaissance du droit, objet de la requête », ajoute Pierre Rancé. « Même si les requérants n’assistent pas régulièrement à l’audience, l’introduction d’une part d’oralité participe de l’amélioration du service rendu aux justiciables en reportant la clôture de l’instruction », en conclut le porte-parole de la place Vendôme. Mais pour les syndicats et associations de chômeurs, l’oralité n’est pas adaptée aux « justiciables vulnérables ».
Le Mouvement national des chômeurs et précaires, qui gère quotidiennement des dossiers juridiques de chômeurs, indique que « le décret introduit davantage d’oralité, mais cela suppose soit que les chômeurs puissent embaucher un avocat, soit qu’ils puissent se rendre à l’audience, or il s’agit d’audiences “interdépartementales” qui peuvent se trouver loin de leur lieu de résidence ».
Par exemple, le tribunal administratif de Montpellier couvre l’Aude, les Pyrénées-Orientales et l’Hérault. C’est donc au justiciable de payer ses frais de transport s’il souhaite se rendre à l’audience. « On crée une procédure orale spéciale pour des personnes fragiles économiquement et qui ne sont pas très bien défendues. Souvent, elles ne demandent pas de défense juridictionnelle, elles viennent toutes seules et ce n’est pas à l’oral qu’elles vont pouvoir soulever les procédures de droit », précise la présidente du SJA, Fabienne Corneloup.
Un décret destiné à désengorger les tribunaux
S’il est privé d’appel, le justiciable concerné par le décret du 13 août pourra néanmoins se pourvoir en cassation devant le conseil d’État. Découvrant ce texte à la rentrée à l’instar de ses confrères, l’avocat spécialiste du droit social Sylvain Niel en tire les conclusions suivantes : « Le plaignant n’a plus qu’une possibilité, c’est d’aller devant le conseil d’État. Ce décret vise à purger l’encombrement du juge administratif en cour d’appel. Mais pour aller devant le conseil d’État, il faut avoir recours à des avocats au conseil d’État, qui sont beaucoup plus chers. »
Selon le ministère de la justice, le taux d’appel est très faible pour les contentieux sociaux : « 4,08 %, soit plus de quatre fois inférieur au taux d’appel moyen (19,7 %) en 2012 ». Ainsi, « sur 12 112 jugements rendus en 2012 susceptibles d’être frappés d’appels, seuls 617 appels ont été enregistrés ». Les précaires se rendant rarement en appel se risqueront encore moins en cassation, où les « honoraires sont dissuasifs », explique Sylvain Niel. « Devant le conseil d’État, l’avocat est obligatoire, et ses honoraires varient entre 3 000 et 5 000 euros pour une requête », abonde Anne Baux de l’USMA.
« Le conseil d’État filtre les requêtes qui lui sont soumises et n’accepte de juger que ce qui pose des questions juridiques. Or on considère que ces contentieux sociaux ne posent que des questions factuelles, comme lorsqu’il faut prouver 80 % d’invalidité pour obtenir une carte de stationnement handicapé », ajoute-t-elle.
« Si ce type de procédure très raccourcie est créé, c’est parce que les contentieux sociaux sont des contentieux de masse qui encombrent les tribunaux. Il y a des milliers de requêtes, alors ils veulent que ça aille vite et ils veulent désengorger les tribunaux, notamment franciliens. Au lieu de faire juger par quatre juges, on fait juger par un seul juge, donc on fait juger quatre fois plus de dossiers », analyse la présidente de l’USMA.
Au ministère de la justice, on indique que « les contentieux sociaux génèrent un flux significatif pour la juridiction administrative. 23 904 affaires ont été traitées par les tribunaux administratifs en 2012. La modification du mode de traitement de ces contentieux est partie du constat que ce traitement actuel n’était pas satisfaisant. » La place Vendôme confirme ainsi la volonté de désengorger les tribunaux de ce type de contentieux, qui concerne des justiciables qu’il qualifie pourtant de « vulnérables ».
Chacun de leur côté, les deux syndicats de magistrats administratifs s’interrogent sur la possibilité du recours au contentieux contre ce décret, pour atteinte au droit à un procès équitable, mais celui-ci aurait « peu de chance d’aboutir », selon la présidente du SJA. Sylvain Niel s’interroge : « Est-ce que c’est un décret qui est conforme à la Constitution ? Selon la Constitution, toute décision de justice doit laisser au justiciable la possibilité d’avoir des recours. On peut avoir une Question prioritaire de constitutionnalité (QPC - ndlr) là-dessus, qui peut, soit valider la position du décret, soit conclure que le décret n’est pas conforme à la constitution. »
Le décret s’appliquera le 1er janvier 2014 pour les plaintes enregistrées à partir de cette même date. « L’idée de la procédure, à la base, c’est qu’il y ait moins de requêtes rejetées, pense Fabienne Corneloup, on en verra les conséquences dans trois-quatre mois quand la réforme sera mise en place. » Mais pour le Mouvement national des chômeurs et précaires, le décret ne résout pas le fait que « les chômeurs sont des personnes qui ont de grandes difficultés à faire recours et à faire valoir leur droit. En général, quand Pôle Emploi décide de les radier, ils ne sont même pas informés de la possibilité de contester cette décision, et donc, en général, ils ne vont pas jusqu’au tribunal administratif. La plupart, isolés, se résignent, fatigués d’un système qui n'est pas compréhensible. »
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