Sale semaine pour les tenants de l'évasion fiscale. Le Luxembourg a annoncé, après des années de refus, sa décision de mettre fin au secret bancaire sur son territoire d'ici 2015. L'Autriche pourrait suivre, et la fin de l'opacité fiscale pointe en Europe. Pascal Saint-Amans, directeur du centre de politique fiscale de l'OCDE, analyse la révolution en cours.
C’est l’invitée surprise de la réunion des ministres des Finances européens, qui se retrouvent ce samedi à Dublin. La lutte contre l’évasion fiscale et ses avancées seront abordées lors des débats, a annoncé en dernière minute la présidence irlandaise de l’Union européenne. Le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, lui a emboîté le pas, en indiquant que le prochain conseil, mi-mai, serait consacré au même sujet.
Les défenseurs de l’évasion fiscale ont, il est vrai, connu une très sale semaine. Dimanche dernier, sous la pression très forte des États-Unis, le ministre des Finances du Luxembourg a annoncé que son pays pourrait transmettre des informations fiscales à d’autres États d’ici 2015. Confirmation très officielle mercredi lors du discours à la nation du premier ministre Jean-Claude Juncker. C’est une révolution : le Luxembourg bloque depuis des années toute avancée sur le sujet au sein de l’Union européenne. L’Autriche, l’autre pays réfractaire, est encore divisée, en pleine campagne électorale. Son chancelier, social-démocrate, a assuré que son pays suivrait l’exemple du Luxembourg, alors que la ministre des finances, conservatrice, a indiqué ce vendredi ne pas vouloir en entendre parler. Pendant ce temps, François Hollande a annoncé des mesures fortes sur le sujet.
Pour analyser la transformation rapide du paysage européen sur cette question, nous avons sollicité Pascal Saint-Amans. Le directeur du centre de politique fiscale de l'OCDE est depuis 2009 au cœur des opérations tentant d’améliorer la coopération internationale dans la lutte contre les paradis fiscaux et le secret bancaire.
Pascal Saint-Amans. Non, le début de la fin, c’est mars 2009, quand une centaine de pays, y compris le Luxembourg et l’Autriche, mais aussi la Suisse, Singapour, Hong Kong et l’ensemble de ce qu’on appelle les paradis fiscaux, ont pris l’engagement de mettre fin à leur secret bancaire à des fins fiscales. Aujourd’hui, le Luxembourg, qui sera peut-être suivi par l’Autriche, a indiqué être prêt à passer à l’échange automatique. C’est une différence, non pas de nature, mais de degré. Dans le cadre européen, on va pouvoir discuter de l’échange automatique.
C’est une révolution : pendant des années, Luxembourg et Autriche ont bloqué toute discussion à ce sujet. Pourquoi ce changement ?
Il y a trois facteurs. D’abord, la première étape de 2009 a inévitablement lancé le débat sur l’échange automatique, y compris en Suisse, où il est désormais perçu comme inéluctable à plus ou moins long terme. Le second élément, c’est la législation américaine Fatca, qui devrait entrer en vigueur à partir du 1er janvier 2014 (lire à ce sujet le billet de notre abonné Eric Walravens, journaliste belge). Les États-Unis ont obtenu avec tous leurs partenaires l’échange automatique, de façon très large. Et troisième facteur, conjoncturel, mais sans doute déclencheur : l’affaire Cahuzac en France, qui est un séisme politique, accompagnée sur le plan mondial des révélations « Offshore Leaks ».
Faut-il en tirer un constat d’échec pour l’Union européenne, et même l’OCDE ? Pour faire enfin bouger les choses, le poids des États-Unis est nécessaire.
Il faut un peu de tout pour que les choses changent. À la fois des scandales, des pays puissants qui prennent des initiatives, mais aussi, derrière, des facilitateurs, comme les organisations internationales telles que l'OCDE. Elles sont nécessaires.
Depuis 2009, l’OCDE a lancé le Forum mondial sur l’échange d’informations, un vaste chantier pour développer les échanges de renseignements fiscaux entre une centaine de pays. Où en êtes-vous ?
Le Forum mondial comprend désormais 120 membres. Ce qui veut dire que tout le monde est intéressé, y compris de plus en plus de pays en voie de développement. Le forum vérifie que les pays membres tiennent leurs engagements : est-ce que leur législation est en place (phase 1) ? Est-ce qu’elle est appliquée dans la pratique (phase 2) ?
Aujourd’hui, nous avons identifié, sans complaisance aucune, 14 juridictions dont le cadre réglementaire n’est pas en place (dont la Suisse, qui prévient les contribuables lorsque leur pays d’origine se renseigne sur leurs avoirs cachés, et le Panama, qui continue à accepter les actions au porteur, protégeant l’identité réelle du propriétaire d’une entreprise – Ndlr). Initialement, nous en avions listé plus de 25. Cela veut dire que cela fonctionne : les pays changent leurs règles (par exemple le Liechtenstein et les Îles Vierges britanniques – Ndlr) !
Jeudi 11 avril, le Forum mondial justement a rendu son rapport sur Singapour, jugeant que ses pratiques d'échange d'informations « sont conformes aux normes internationales », à quelques réserves près. Vos standards ne sont-ils pas trop faibles ?
Certains considèrent en effet que ce standard, l’échange à la demande, qui nécessite que les informations demandées soient vraisemblablement pertinentes pour l’administration fiscale qui les réclame, est trop peu contraignant. Je constate surtout qu’il a fonctionné : pratiquement tous les pays ont négocié des accords bilatéraux pour l’échange d’informations, sur base du modèle de l’OCDE. Aujourd’hui, on en dénombre près de mille, alors qu’en 2009, on en était à 40 !
Concernant Singapour, l’exercice consiste à demander à tous ses partenaires s’ils sont satisfaits, ce qui est le cas pour la plupart d’entre eux. Signalons que la France a formulé des commentaires pas totalement enthousiastes, tout comme l’Inde. Mais le rapport reflète les avis de tous les Etats. Et certains, comme les pays nordiques, formulent beaucoup de demandes, et obtiennent des réponses.
Publierez-vous une liste de pays réellement non coopératifs ?
Le forum mondial fera un rapport sur l’avancement de ses travaux à la fin de la semaine prochaine devant les ministres des finances du G20. D’ici la fin de l’année, la phase 2 des évaluations sera achevée. On saura si la législation concernant l’échange de renseignements est appliquée en pratique et nous pourrons faire le point. Nous classerons les pays en quatre groupes, allant de « compliant » à « non compliant » (coopératif à non-coopératif). Ce sera un pas très important.
Les critiques les plus radicaux de l’OCDE estiment que son action sera finalement inefficace, notamment parce que certains pays membres (Suisse, Irlande, Pays-Bas, Autriche, ou même États-Unis) n’ont aucun intérêt à lutter contre l’opacité fiscale, puisqu’ils en profitent pour attirer entreprises et particuliers. Quelle est votre réponse ?
L’OCDE porte ces dossiers. Le développement du standard pour faire craquer le secret bancaire, c’est l’OCDE qui l’a fait. La mise au point concrète de la plate-forme technique pour faire de l’échange automatique, c’est nous qui l’assurons, l’outil est d’ailleurs bien avancé. Et le cadre juridique, c’est encore l’OCDE qui l’a fourni, en rédigeant le modèle de convention multilatérale sur l’échange de renseignements, déjà signée par plus de 50 pays.
Mais il est clair que les décisions doivent venir des États. Il s’agit de questions de souveraineté fiscale, les organisations internationales ne doivent pas dicter aux États ce qu’ils doivent faire.
En février, l’OCDE a rendu au G20 un rapport très critique sur les pratiques d’optimisation fiscale des entreprises. Quels sont vos constats ?
Il s’agit d’un autre volet de notre action. Il n’est plus question d’absence de transparence, mais de la façon dont les entreprises multinationales exploitent les disparités entre fiscalités nationales pour optimiser leur fiscalité, de façon à payer très peu d’impôts. Cette situation est problématique d’un point de vue d’équité fiscale et économique entre les entreprises, selon leurs tailles notamment. Par conséquent, c’est un problème politique.
Nous sommes dans un monde globalisé, et la cohérence fiscale n’est pas assurée à cette échelle. Il va falloir revoir les conventions fiscales entre États, ainsi que la façon de calculer les prix de transferts (par lesquels une multinationale peut transférer ses profits dans des filiales basées dans des pays à la fiscalité très faible – NDLR. Lire notre article).
Pour réussir à sortir du statu quo actuel sur ces points, il faudrait qu’un nombre élevé de pays s’entendent pour tout changer. C’est loin d’être le cas aujourd’hui. Comment procéder ?
C’est une logique différente du sujet précédent, où les États doivent évoluer. Là, il faut que les règles changent d’abord, afin de neutraliser la manière dont certains pays les utilisent. Cela nécessitera une approche globale, avec une bonne articulation entre la modification des règles techniques, et la pression politique.
Une forte pression politique sera nécessaire…
En effet.
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