Les parlementaires veulent une renégociation globale des prêts toxiques

16.12.2011

Médiapart - 16 décembre 2011 | Par Martine Orange

Mercredi, la ville de Saint-Nazaire a engagé une action en justice contre la banque Dexia pour obtenir l'annulation d'un prêt toxique. C'est au moins la vingtième collectivité locale en quelques mois à porter son différend bancaire devant les tribunaux. Et le nombre des plaignants risque d'augmenter à vue d'œil, à en croire les conclusions du rapport de la commission d'enquête parlementaire sur les produits toxiques, publié ce jeudi.

« En 2008, quand j'ai commencé à soulever le problème, on parlait de quelques dizaines de collectivités locales concernées, tout au plus. Cela pouvait passer pour de la mauvaise gestion de la part de certains élus. Aujourd'hui, on se rend compte que le problème a une tout autre ampleur : 4.000 collectivités locales – villes, départements, hôpitaux, organismes d'HLM – sont touchées par les produits toxiques. C'est une vraie crise systémique », explique Claude Bartolone, président PS du conseil général de Seine-Saint-Denis et président de la commission d'enquête.

Claude Bartolone.

Après avoir mené une enquête serrée auprès des banques et obtenu la levée du secret bancaire, la commission a dressé un état des lieux assez effrayant. L'encours total des prêts structurés auprès des acteurs locaux représente un montant de 32,1 milliards d'euros, soit 11,6% du total des prêts aux collectivités locales. Tous ne sont pas toxiques.

Mais l'encours jugé vraiment à risque est estimé à 18,8 milliards d'euros, dont 13,6 milliards pour les seules collectivités locales. Les sommes sont bien supérieures à ce qui avait été avancé par l'Etat et même par la Cour des comptes, qui estimait les produits à risque autour d'une dizaine de milliards d'euros pour les collectivités territoriales.

Ces produits toxiques ont tous une caractéristique commune : le risque est imprévisible. Ils sont bâtis sur une combinaison de prêts bancaires classiques et de dérivés de crédit. L'imagination bancaire a été sans limite. La référence (le sous-jacent en jargon bancaire) pour ces dérivés peut être les taux, les parités de change entre différentes devises, des indices variés allant de l'inflation au cours du pétrole Brent. Certains peuvent combiner plusieurs de ces éléments à la fois. Déjà difficiles à appréhender sur le court terme, ces paramètres deviennent ingérables sur des prêts à 25 ou 30 ans.

Les collectivités locales, elles, paient la note. Et celle-ci est de plus en plus salée au fur et à mesure que toutes les conditions de marché se dégradent. La ville de Saint-Nazaire, qui avait signé un crédit au taux de départ de 3,69%, a vu ses intérêts, indexés sur le franc suisse, grimper à 13% en 2011. D'autres villes enregistrent des charges financières supérieures à 20%. Ce n'est qu'un début. Selon la commission d'enquête, la moitié des prêts toxiques sont encore dans leur phase bonifiée, c'est-à-dire dans les deux ou trois années où les banques consentent des taux d'appels garantis très bas, avant que l'indexation ne commence à produire ses effets.

Le calcul est malaisé. Mais la commission d'enquête s'y est essayée. Selon ses estimations, le surcoût des emprunts structurés représenterait environ 730 millions d'euros de charges supplémentaires pour les collectivités territoriales, soit environ une hausse de 10% des intérêts financiers. Cette charge est directement transférée aux contribuables. Les collectivités locales ayant l'obligation de présenter des finances à l'équilibre, et comme elles ne peuvent plus compter sur la taxe professionnelle – désormais un impôt étatique linéaire –, elles n'ont qu'une seule ressource disponible : les impôts locaux et fonciers payés par les ménages.

On comprend la nervosité des élus sur le sujet. En cette période de crise, beaucoup redoutent de devoir couper dans des dépenses sociales essentielles, renoncer à tout investissement pour faire face à leurs charges d'emprunt. Une douzaine de départements sont déjà passés sous tutelle préfectorale, faute de pouvoir équilibrer leur budget. Des maires menacent de rendre les clés aux préfets, estimant qu'ils ne sont plus en mesure de conduire la politique budgétaire de leur ville.

«Les solutions modernes à la gestion active de la dette»

Pour la commission d'enquête, les responsabilités de cette situation sont partagées. Certes, les banquiers ont fait preuve d'une agressivité commerciale sans borne. Cherchant à entrer sur ce marché jugé sans risque et profitable, les banques ont multiplié les offres de plus en plus risquées. Dix-sept banques, dans les années fastes, se disputaient le marché des collectivités locales, Dexia en tête avec près de 40% du total. Aujourd'hui, toutes ou presque l'ont déserté, obligeant l'Etat à dégager dans l'urgence 5 milliards de crédits pour permettre aux collectivités de faire face à leurs besoins de financement d'ici à la fin de l'année.

Vantant devant les élus « les solutions modernes de la gestion active de la dette », ces établissements bancaires ont proposé des techniques financières de plus en plus sophistiquées, bien souvent incompréhensibles. Certains ressemblaient même à de la publicité mensongère. Dexia a vendu ainsi aux collectivités toute une gamme de produits structurés nommés Tofix.

« Les élus et les administrations locales avaient la capacité de comprendre et de gérer les prêts », s'est justifié Pierre Richard, ancien président de Dexia, devant la commission d'enquête. Il assurait alors que sa banque n'avait jamais vendu de produits à des collectivités de moins de 10.000 habitants.

La commission d'enquête relève que l'encours des prêts toxiques auprès de ces petites communes s'élève pourtant à plus de 3 milliards d'euros. « Il y a une réelle asymétrie d'information entre les banquiers et les élus », souligne Claude Bartolone.

« Mais les élus ne sauraient cependant se dédouaner de leurs responsabilités », ajoute Jean-Pierre Gorges, le rapporteur UMP de la commission d'enquête. Les responsables locaux ne pouvaient ignorer qu'ils prenaient un risque de change, en acceptant un prêt indexé sur une devise étrangère. Les prêts alignés sur le franc suisse depuis la crise de l'euro s'avèrent particulièrement meutriers. Souscrits à des taux autour de 4%, ces derniers peuvent atteindre plus de 15% aujourd'hui.

Certains élus se sont laissé aussi prendre par des taux faciaux très allégés au départ, sans se demander comment ils pouvaient emprunter à 2% ou 3% quand les prêts classiques étaient à 4% ou 5%. Beaucoup n'ont pas cherché plus loin, surtout en période d'élection. Il serait toujours temps de gérer les risques plus tard ou de les laisser au successeur...

Pour pallier ces manquements, la commission d'enquête recommande qu'à l'avenir, les collectivités soient obligées de provisionner les risques futurs dans leur budget, ce qu'elles ne font pas aujourd'hui. Ainsi, pense la commission parlementaire, les élus ne pourront plus fermer les yeux sur les risques pris. De même, elle préconise que les nouveaux prêts ou leur renégociation soient sérieusement encadrés pendant les périodes électorales. En tout cas, elle souhaite qu'ils ne puissent plus être contractés, sans que l'ensemble des membres de la collectivité, opposition comprise, soient complètement informés des engagements pris.

Mais dans la chaîne des responsabilités, l'Etat aussi n'a pas joué son rôle. Dès 1991, un rapport de la Cour des comptes avait attiré l'attention sur les risques des produits structurés. Par la suite, le Royaume-Uni a totalement interdit la souscription à ce type de produits pour toutes les collectivités locales. L'Etat français n'a pas bougé. Il les a même encouragés. « Le plan Hôpital 2007 en est un exemple, a témoigné un des représentants des directeurs d'hôpitaux. Il répondait à un incontestable besoin de modernisation mais il incitait les gestionnaires à rechercher les meilleures solutions possibles à l'aune de la rentabilité immédiate, auprès des établissements financiers qui vantaient avec aplomb la sécurité de leurs produits. »

Par la suite, le ministère des finances n'a pas signalé la dangerosité de ces produits, en dépit des alertes reçues. Les préfets, chargés de veiller au contrôle de la légalité des budgets, ne se sont jamais penchés sur le sujet. Les trésoriers payeurs généraux, qui eux aussi avaient quelques moyens pour appréhender les risques, se sont tus. Au nom de l'autonomie budgétaire des collectivités locales, personne n'a voulu soulever la moindre objection. De toute façon, le secteur bancaire privé veillait. Lui savait ce qu'il faisait.

Les banques priées de reprendre leurs produits toxiques

Pour la commission d'enquête, l'Etat doit maintenant s'impliquer beaucoup plus fortement. Elle entend proposer un texte de loi pour encadrer strictement les modalités d'emprunt des collectivités locales et interdire les produits structurés. Elle souhaite aussi établir un contrôle parlementaire sur la dette des collectivités. Surtout, elle demande la création d'une agence, qui permettrait aux collectivités locales d'accéder directement au marché obligataire pour se financer, en mutualisant leurs moyens. « C'est une priorité nationale au moment où les ressources financières pour les collectivités locales se tarissent », a insisté le rapporteur. Il y avait une structure semblable dans le temps, avant que des financiers ne la détruisent : elle s'appelait le Crédit local de France.

Reste le problème des prêts toxiques existants : comment désamorcer cette bombe? L'Etat a mis en place une structure de négociation, dite commission Glisser, afin de résoudre les cas les plus criants. Mais la renégociation est au cas par cas et se révèle souvent inopérante : les banquiers exigent de telles soultes pour éteindre les prêts structurés et les transformer en prêts classiques que beaucoup de collectivités renoncent à la vue de l'addition, et préfèrent transmettre leur dossier à la justice.

Pour les parlementaires, cette solution ne répond pas du tout à l'urgence. Certains ont préconisé la création d'une structure de défaisance qui reprendait à sa charge tous les produits toxiques des collectivités. La commission d'enquête a écarté cette proposition, la jugeant à la fois trop lourde pour les finances publiques mais aussi déresponsabilisante pour les banquiers comme pour les élus. « Les conséquences n'ont pas à être assumées par les contribuables », a insisté Jean-Pierre Gorges.

La préférence des parlementaires va à la création d'une structure regroupant banquiers et élus et s'appuyant sur les moyens de l'Etat pour renégocier les prêts toxiques non pas au cas par cas mais produit par produit. « Il faut faire une liste noire des prêts toxiques par typologie », explique le rapporteur. Par la suite, les banquiers et les élus se retrouveraient pour les remettre à plat et les transformer en prêts classiques.

Au-delà des « intérêts normaux », ce sont les banques, selon le schéma imaginé par la commission d'enquête, qui prendraient à leur charge la part toxique des emprunts et les géreraient jusqu'à leur extinction. Dans ce processus, il s'agit bien de faire la part entre l'endettement réellement dû et celui qui a été imposé au travers des prêts toxiques. En d'autres termes, toute cette dette n'est pas la nôtre, comme le disent les indignés.

La proposition n'a pas encore été soumise aux banquiers. On les imagine mal accepter de reprendre à leur charge les risques qu'ils s'étaient empressés de transférer aux collectivités locales. Pour vaincre leur résistance, Jean-Pierre Gorges agite la menace du recours à la loi. « Au nom de l'intérêt général, il est tout à fait possible de faire adopter un texte limitant les intérêts d'emprunt des collectivités locales », dit-il. Mais il se dit persuadé que les banques accepteront la renégociation, au nom de leurs intérêts bien compris. « Sinon, elles risquent de voir se multiplier les procès dont l'issue est toujours incertaine », explique-t-il. Le parlementaire cite la jurisprudence de Saint-Etienne qui a obtenu la suspension de ses paiements d'intérêts jusqu'à ce que la justice se prononce sur le fond. « Cela peut être dans six ou sept ans. »

Le rapport de force, cependant, n'est pas en faveur des parlementaires et des collectivités locales. La plupart des banques ont déserté le financement des acteurs publics locaux. Si le début d'une contrainte ou d'un risque se fait jour, elles ne vont pas hésiter à agiter la menace de l'abandonner totalement. Selon des estimations bancaires, entre 45% et 65% des besoins de financement des collectivités locales ne sont pas couverts en 2012. Cela représente 10 à 12 milliards d'euros à trouver.