Un parlement européen fantôme, une dérégulation accélérée, un rôle toujours plus fort des experts de l’industrie… Les inquiétudes se renforcent un an après le lancement de la « better regulation ». Sous couvert de simplification bureaucratique bienvenue, l’opération va changer en profondeur les rouages de la machine bruxelloise.
De notre envoyé spécial à Bruxelles. - Comme l’immense majorité des 27 commissaires européens réunis autour de Jean-Claude Juncker, Vytenis Andriukaitis est inconnu du grand public. Mais à la différence de ses collègues, il arrive parfois que ce Lituanien, commissaire à la santé, parle sans détour. Prié, en novembre 2015, de faire le bilan de sa première année en fonction, l’intéressé a lâché : « Le plus surprenant, c’est que je ne suis pas si efficace. Je m’attendais à être plus efficace, à appliquer davantage une culture du résultat. »
Si le commissaire est frustré, il le doit, d’abord, à son portefeuille : le secteur de la santé reste l’une des chasses gardées des États membres, et les marges de manœuvre, à Bruxelles, sont limitées. Dans le microcosme bruxellois cependant, tout le monde sait que la sortie d’Andriukaitis signifie tout autre chose. Il s’en prend ici à l’une des obsessions de son patron, le Luxembourgeois Juncker, depuis sa prise de fonctions à la tête de l’exécutif européen : le « mieux légiférer », ou « better regulation » dans le jargon de l’UE. Cette priorité de la Commission, très technique, pourrait changer de fond en comble les rouages de la machine bruxelloise. À court terme, elle a asséché l’activité de nombre de fonctionnaires bruxellois.
Pendant la campagne des européennes, en 2014, Juncker, candidat à la succession de José Manuel Barroso, avait résumé son ambition : se montrer « big on big things and small on small things » (en résumé, décisif sur les sujets importants et en retrait sur les dossiers secondaires). « Les citoyens attendent de l'UE qu'elle apporte une valeur ajoutée sur les grands défis économiques et sociaux. Ils veulent aussi que l'UE interfère moins avec les États membres lorsque ceux-ci sont mieux à même de fournir les bonnes réponses », avait-il expliqué quelques mois plus tard, en décembre 2014.
Jean-Claude Juncker le 15 janvier 2015 à Bruxelles. © EC.Sous couvert de bon sens, le Luxembourgeois cherche ainsi à répondre aux critiques, de plus en plus vives de la part des citoyens, d’une Europe tout à la fois tentaculaire et inefficace. Le chrétien-démocrate Juncker se positionne en Européen convaincu, tout en prenant ses distances avec les fédéralistes pur jus, comme Daniel Cohn-Bendit ou le Belge Guy Verhofstadt, persuadés qu’il faut « européaniser » la plupart des dossiers pour sortir de la crise. À une époque où les Britanniques réfléchissent à quitter une Union dont ils font le symbole des routines et lenteurs administratives, l'entreprise est devenue l’un des piliers du mandat Juncker.
Au sein de l’exécutif, c’est un Néerlandais, Frans Timmermans, qui a récupéré le dossier du « mieux légiférer ». Parfois surnommé le « nettoyeur », ce social-démocrate, très respecté dans la bulle bruxelloise, numéro deux de la commission, a pris les commandes d’une vaste entreprise de suppression des directives et législations secondaires en chantier, qu’elles soient jugées inutiles, obsolètes, ou encore trop sensibles politiquement pour espérer pouvoir aboutir un jour. Par ricochets, certains commissaires, par exemple Andriukaitis à la santé, en sont réduits, bien malgré eux, au statut de plante verte.
Juncker s’est ainsi félicité, vendredi, du premier bilan de son commissaire Timmermans : « Nous avons retiré de l’agenda une centaine de projets qu’il restait à examiner, et dont nous pensions que cela ne valait pas l’effort de le faire. Nous avons lancé en 2015 un total de 23 nouvelles initiatives, réduisant de 80 % (le volume), par rapport au parcours de nos prédécesseurs. » Le Néerlandais avait ainsi présenté, dès fin 2014, 80 textes plus ou moins embourbés dans la tuyauterie européenne, qu’il avait décidé de jeter à la poubelle.
Image tirée d'un spot de campagne de la Commission: « 74% des Européens jugent que l'UE produit trop de contraintes réglementaires ».
Mais l’opération « better regulation » ne consiste pas seulement, loin de là, à vider les fonds de tiroirs de l’ère Barroso. La dynamique va s’étendre, en 2016, aux autres institutions bruxelloises et modifier les procédures à suivre pour adopter des normes et des lois en Europe. Elle pourrait même, six ans après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, changer de fond en comble les relations entre l’exécutif de Juncker, le parlement européen, présidé par l’Allemand Martin Schulz, et le conseil (qui représente les intérêts des 28 États membres), dirigé par le Polonais Donald Tusk. Les trois viennent de s’entendre sur un accord de coopération sur le sujet, qui pourrait être soumis au vote des eurodéputés dès mars.
« La question de la suppression de la législation européenne se posait déjà sous la présidence de Jacques Delors [1985-95]. Mais c’est surtout avec Romano Prodi [1999-2004] que la thématique prend de l’ampleur. Elle figure déjà dans le Livre blanc pour une nouvelle gouvernance européenne en 2001 », rappelle Didier Georgakakis, professeur à Paris-1 et spécialiste de l’“eurocratie”. « Aujourd’hui, cela revient à l’ordre du jour, sous la pression notamment de la Finlande et des Pays-Bas, toujours très entreprenants pour critiquer l’administration européenne, et qui, eux, ont déjà effectué leur tournant “managérial” depuis vingt ans. De ce point de vue, le coup est parti bien avant les débats sur le “Brexit” [la sortie de la Grande-Bretagne de l’UE – ndlr]. »
« Dépolitiser le parlement » ?
Jean-Claude Juncker (à gauche) et son numéro deux, Frans Timmermans (au premier plan), à Strasbourg, en 2014. © Reuters.
« Tout ce qui peut amener à concentrer l’action des institutions européennes sur l’essentiel, à travers un régime de minceur, me semble de bon aloi », assure l’eurodéputée Constance Le Grip (Les Républicains). « La machine européenne a été pensée pour gérer la tranquillité, dans un paysage pacifique. Or, avec la crise des migrants et la guerre ouverte contre l’État islamique, tout devient beaucoup plus compliqué. L’Europe doit changer de braquet, juge de son côté Jean-Marie Cavada, élu UDI-MoDem à Strasbourg. Parler de la taille des salades et des betteraves, quand des migrants meurent sur les routes, c’est dérisoire. »
Se concentrer sur l’essentiel ? L’opération hérisse d’autres élus, qui soupçonnent, eux, un agenda caché. « La "better régulation" contient une idéologie, qui est celle de la dérégulation. Nous sommes en pleine logique orwellienne. Chez Orwell, “la guerre, c’est la paix”. Ici, “mieux réguler”, c’est une façon de dire que l’on renonce à réguler. Qui est derrière cela ? Les grosses entreprises et BusinessEurope [la fédération des Medef européens – ndlr], qui veulent détricoter au maximum les normes », s’indigne l’eurodéputé écologiste Pascal Durand. Très remonté, Durand parle même d’une « négation de la politique », lorsque l’exécutif européen décide d’abandonner des textes de loi en raison de désaccords politiques jugés insurmontables avec les capitales. « Le rôle de la commission est de défendre l’intérêt général européen. Elle doit donc fixer des objectifs comme la régulation des marchés. Bien sûr qu’il doit y avoir des conflits avec les États membres qui défendent leur pré carré, et ces conflits sont essentiels à la politique. »
« Mieux réguler, d’accord, mais pour qui ? On a l’impression que cela se fait seulement au profit de l’industrie et des petites et moyennes entreprises, juge de son côté Ursula Pachl, directrice générale adjointe du Bureau européen des unions de consommateurs (dont fait partie l’UFC - Que choisir ?). La commission parle d’alléger le “fardeau administratif”, mais aussi le “fardeau législatif”. La législation en soi devient un fardeau. C’est très problématique. L’agenda est dominé par l’idée qu’il faut réduire les coûts des entreprises. Il oublie les avancées permises par l’harmonisation de certaines législations européennes, pour l’ensemble des citoyens. »
« Au fond, c’est un discours que je trouve à la fois populiste, parce qu’il est repris par les “anti-européens”, et qui est aussi le faux nez d’un ultralibéralisme, juge, quant à elle, l’eurodéputée Virginie Rozière (PRG, délégation socialiste à Bruxelles). Pendant la campagne des européennes, certains s’étaient moqués du fait que l’UE légifère sur les chasses d’eau. Mais dans une logique de protection de l’environnement, ce n’est pas du tout ridicule. C’est un levier d’économies d’eau. Et pour les fabricants de chasses d’eau, c’est une facilité pour eux de leur proposer une seule réglementation à l’échelle des 28. »
C’est toute l’ambiguïté du « mieux légiférer » à la bruxelloise. En se concentrant sur une poignée de priorités (relance de l’économie, union de l’énergie, marché numérique, TAFTA, etc.), des pans entiers de l’action publique risquent d’être délaissés. Sans surprise, ce sont les secteurs sociaux et environnementaux qui trinquent, ceux où les législations sont toujours les plus difficiles à mettre en place. Fin 2014, Timmermans avait ainsi décidé d’abandonner la directive sur l’« économie circulaire » et la gestion des déchets, considérés comme pas assez consensuels du côté du conseil (les États membres). Fin 2015, la commission a tout de même présenté une nouvelle batterie de textes sur le sujet, mais à l'ambition atténuée, si l’on en croit l’analyse des Verts. De son côté, la Confédération européenne de syndicats (CES) est montée au créneau l’an dernier, estimant que l’exécutif européen avait retardé la publication d’études sur la santé au travail et la sécurité alimentaire, au nom de la « better regulation ».
Si nombre d’élus sont très critiques, c’est qu’ils jugent que l’offensive de la commission vise, au nom de l’efficacité, à affaiblir, voire museler, le parlement de Strasbourg (qui est pourtant loin d’être l’hémicycle le plus puissant au monde…). « Le principal levier d’action du parlement, c’est la législation. Si vous refusez de mettre sur la table des questions par le biais de la législation, vous dépossédez le parlement de ses pouvoirs », avance Virginie Rozière, qui reconnaît qu’« il ne se passe pas grand-chose ces jours-ci en IMCO », le nom de code de la commission “marché intérieur” où elle travaille au sein du parlement… Autre élu socialiste, Emmanuel Maurel est à peu près du même avis : « Cela aboutit à une situation très regrettable, d’un point de vue démocratique : le parlement vote beaucoup de résolutions, de rapports d’initiative, tout ce qui, par nature, n’est pas contraignant. Et sur les textes normatifs, il est moins associé qu’auparavant. »
« Il y a une volonté de dépolitiser le parlement comme organe représentant les citoyens en Europe. On veut le transformer en une agence de résolutions sur les atteintes aux droits de l’homme dans le monde », s’inquiète Pascal Durand. Pour le centriste Jean-Marie Cavada, ce n’est pas tant la baisse des textes soumis à consultations qui pose problème, mais plutôt le manque de moyens dont dispose le parlement pour mener ses travaux. « Je pense par exemple aux auditions de commissaires que l’on réalise en début de mandat. Nous n’avons pas les moyens d’enquête suffisants, en amont, pour mettre au jour les éventuels problèmes et conflits d’intérêts. Ce n’est pas sérieux », juge-t-il.
Malgré les crises, la machine bruxelloise continue de tourner
Guy Verhofstadt, ex-premier ministre belge, président du groupe des libéraux (ALDE), a présidé les négociations sur le « mieux légiférer » pour le compte du parlement européen. ©PE.
Ces inquiétudes sur l’affaiblissement du parlement, que l’agenda succinct de la session de Strasbourg, à partir de ce lundi 18 janvier, ne pourra que raviver, sont arrivées jusqu’aux oreilles de Jean-Claude Juncker. Lequel, vendredi, n’a pas manqué, comme souvent lorsqu’il est attaqué, d’ironiser : « Je lis ici ou là qu’un certain nombre de parlementaires se sentent frustrés parce que la commission européenne n’alimente pas l’activité du parlement. Mais il reste 400 initiatives environ sur lesquelles il faudra prendre position… », a assuré le président de la commission. Au sein du PPE (premier groupe au parlement, dont Les Républicains), on serre les rangs, derrière Juncker. Constance Le Grip estime ainsi que « la puissance du parlement européen ne se mesure pas au nombre de textes législatifs qu’on aligne à la fin de l’année ». « L’important, c’est la manière dont il se saisit de ses pouvoirs, il ne faut pas d’un parlement qui se complaît de facto dans la posture d’un affaiblissement relatif », insiste-t-elle.
Très fervent partisan de la « better regulation » à la sauce Juncker, l’eurodéputé allemand Markus Pieper, de la CDU, le parti d’Angela Merkel, s’agace quand on lui parle de réserves françaises. « Mais vous savez, les gens, chez eux, n’ont pas envie d’entendre l’Europe leur dire quel doit être le niveau de salaire minimum dans leur pays. Ce n’est absolument pas là-dessus qu’on attend l’Europe. Cela ne veut pas dire que je suis contre le projet européen. Mais je pense que ce sont là des compétences qui reviennent aux États, et qu’il faut les clarifier. »
Dans l’éventail de procédures prévues par la « better régulation », le recours plus fréquent aux études d’impact, du côté du parlement, cristallise les tensions. Dans la version présentée en mai 2015 par Timmermans, le texte prévoyait même un recours obligatoire aux études d’impact, pour n’importe quel amendement déposé par un député sur un texte venu de la commission… Ce point a été, depuis, mis de côté. Mais il en dit long sur l’état d’esprit, côté commission. « Autant dissoudre le parlement ! C’est le pire de la technocratie ! » réagit Pascal Durand. « Recourir à des études d’impact au parlement européen ne me pose pas de problème en soi. Mais cela ralentit le processus de décision. Cela fragilise les débats démocratiques, avec le risque de les transformer en un pur processus technocratique », met en garde, de son côté, Ursula Pachl, du BEUC. Elle pense par exemple aux reports incessants de la commission, depuis des années, pour établir les critères exacts de définition des perturbateurs endocriniens. Ce manque d’entrain, sous couvert de détours bureaucratiques, lui a même valu de se faire épingler fin 2015 par la Cour de justice européenne. Il fait le bonheur de l’industrie.
La mainmise des « experts » venus de l’industrie sur le processus de décision à Bruxelles est une vieille affaire (lire ici ou là sur Mediapart). L’offensive « better regulation » n’a pas manqué de relancer le débat. La commission a ainsi décidé de créer un nouveau panel d’experts (dont la liste n’est pas encore connue, mais qui intégrera des personnes extérieures à la commission) chargés de superviser ces fameuses études d’impact. Dans le même genre, elle a mis en place un autre collectif (« REFIT »), cette fois pour mesurer l’efficacité de l’application des textes déjà adoptés. À chaque fois, côté ONG, on s’inquiète de créer de nouveaux espaces où pourront s’engouffrer les lobbies les plus puissants, et de renforcer le poids de l’industrie à Bruxelles.
L’affaire n’est pas sans rappeler certains aspects d’un autre grand chantier bruxellois, les négociations pour un accord de libre-échange avec les États-Unis (TTIP, ou TAFTA pour ses adversaires). Ce traité prévoit aussi de créer un « forum » pour la « convergence réglementaire », où des experts des deux côtés de l’Atlantique se réuniraient pour actualiser le futur traité, par-delà l’activité des parlements. C’est la thèse défendue, notamment, par l’ONG CEO dans une étude publiée en novembre dernier. « Loin de réduire ce fardeau administratif qui déplaît tant aux entreprises, [le traité transatlantique et l’opération “mieux légiférer”] constituent des filtres additionnels, qui vont permettre d’emprisonner les textes de régulation contraires aux intérêts de l’industrie, dans un dédale d’études d’impact et de tout une bureaucratie liée aux affaires commerciales », écrit l’auteur de l'étude.
Image d'une campagne de l'ONG CEO, sur la « convergence réglementaire » intégrée dans le TAFTA.
Voici, en résumé, le paradoxe du moment, dans la capitale belge : alors que le projet européen est attaqué de toutes parts, et la liste des crises (grecque, migratoire, polonaise, sécuritaire, britannique, etc.) ne cesse de s’allonger, la machine bruxelloise, elle, continue de tourner à plein. « L’Union est un champ bureaucratique, avant d’être un champ politique », souligne l’universitaire Didier Georgakakis. Après tout, l’UE, n'en déplaise à ses adversaires, est peut-être plus solide que prévu… D’autant que les projets sur la table semblent très cohérents. « Les initiatives “better régulation”, TTIP et Union des marchés de capitaux, vont dans la même direction politique, à savoir déréglementer pour promouvoir une croissance à court terme, et la compétitivité à tout prix », estime, de son côté, Frédéric Hache, responsable de l’analyse politique au sein de Finance Watch, le « Greenpeace de la finance ». Il fait référence à un troisième chantier de taille pour la commission, l’Union des marchés de capitaux, qui prévoit, notamment, le retour de la titrisation sur les marchés (lire notre article).
Dans ce contexte tendu, le résultat des négociations entre les trois institutions bruxelloises, qui viennent d’aboutir, pour définir comment étendre le concept de « better regulation » à l’ensemble de la machinerie européenne, prouve que tout n’est pas bloqué. Les points les plus contestés du texte présenté en mai 2015 par la commission ont été retirés. « Ce n’est pas tant sur la quantité de textes que sur la qualité de la législation que nous avons travaillé », assure l’un des négociateurs, qui veut croire qu’une « nouvelle dynamique » va s’enclencher. L’opération n’était pas simple, vu la concurrence permanente à laquelle se livrent, dans la capitale belge, les trois institutions en question.
Si l’on s’en tient au texte de l’accord, qui doit encore être voté à Strasbourg, des clarifications dans la définition des domaines en « co-décision » (c'est-à-dire ceux où le parlement européen a aussi son mot à dire), l’encadrement des pratiques de “surtransposition” (le fait que des capitales profitent des transpositions de directives européennes pour y glisser d’autres dispositions, souvent impopulaires, mais qui n’ont rien à voir avec Bruxelles) ou encore des garanties faites aux eurodéputés d'un meilleur accès aux documents portant sur les négociations commerciales, semblent constituer quelques avancées. Maigres, diront les sceptiques.
Source : https://www.mediapart.fr
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