Le blog des Indignés de Nimes et de la Démocratie Réelle Maintenant à Nimes
Chapitre 2
22 juillet par Commission pour la vérité sur la dette grecque
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Le Chapitre 2, Évolution de la dette publique grecque de 2010 à 2015, du rapport présenté le 18 juin 2015 par la Commission pour la vérité sur la dette grecque |1|, établit que le premier accord de prêt de 2010 visait en premier lieu à sauver les banques privées grecques et européennes et à permettre aux banques de réduire leur exposition aux titres publics grecs.
Résumé
En 2008, au moment où l’économie commençait à se dégrader, le système bancaire grec se trouvait confronté à une crise de solvabilité. Le principal objectif du premier accord de financement de mai 2010, d’un montant de 110 Mds d’euros, était de venir au secours des banques exposées au risque de la dette publique grecque. Le financement permettait aux banques grecques et européennes de réduire leur exposition aux obligations grecques en transférant le risque aux créanciers bilatéraux et multilatéraux. Tandis que l’économie ralentissait du fait des mesures d’austérité imposées au motif de rembourser la dette, la situation fiscale de son côté continuait à se détériorer, entraînant une augmentation du ratio dette/PIB.
Le second accord, qui prévoyait des prêts supplémentaires d’un montant de 130 Mds d’euros et une réduction (« haircut » ou PSI –participation du secteur privé) de 53,5 % de la valeur faciale des titres grecs, aggrava la crise. Des structures publiques figurent parmi les perdants du PSI car elles subirent des pertes de 16,2 Mds d’euros. L’essentiel fut supporté par les systèmes de retraite qui enregistrèrent 14,5 Mds d’euros de pertes. À l’inverse, les banques grecques furent totalement indemnisées, tandis que les créanciers privés étrangers le furent en partie pour ces pertes consécutives au « haircut », grâce à la mise en place d’« adoucisseurs » (ou « sweeteners »).
La gestion de cette crise fut un échec car elle fut considérée comme une crise de dette souveraine alors qu’il s’agissait en réalité d’une crise bancaire.
1. De 2009 à mai 2010
Les élections anticipées du 4 octobre 2009 virent une des plus larges victoires du PASOK (parti socialiste grec) de la décennie, celui-ci recueillant 43,92 % des suffrages. Ce succès du PASOK était le résultat de ses promesses préélectorales. Grâce à sa fameuse phrase « Nous avons de l’argent », prononcée à l’occasion d’une réunion électorale dans la Grèce rurale, le leader du PASOK gagna les élections. Le PASOK promettait une nouvelle période qui verrait la reprise d’une redistribution de richesses, une solution apportée au problème social de la « génération 700 euros », ainsi que la protection des plus vulnérables. Mais, quelques semaines à peine après les élections, on vit arriver toute une série de révisions des statistiques. Le climat politique changea alors du tout au tout.
La crise grecque apparaît comme la conséquence de l’extrême fragilité du système bancaire grec à cette époque, comme l’atteste le recours à un très haut niveau de l’effet de levier pratiqué par l’ensemble du système bancaire. La dépendance du secteur bancaire à des financements à court terme fut à l’origine de sérieuses difficultés en matière de liquidités et de graves problèmes de solvabilité qui amenèrent en octobre 2008 le gouvernement de Konstantin Karamanlis à apporter aux banques une enveloppe d’aide de 28 Mds d’euros. Sur ce montant, 3,5 Mds d’euros furent utilisés pour recapitaliser les banques et les mettre en conformité avec le niveau réglementaire de fonds propres. Le reste de l’enveloppe fut mis à disposition sous forme de garanties. Comme il ressort du tableau 2.1, c’est à ce moment-là que survint la première augmentation de taux en matière de risque souverain, bien avant que Papandréou annonce la perte d’accès de la Grèce aux marchés financiers au printemps 2010.
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Falsification du déficit public et de la dette publique Après les élections législatives du 4 octobre 2009, le nouveau gouvernement de Georges Papandréou procéda en toute illégalité à une révision des statistiques afin de gonfler le déficit et le montant de la dette pour la période antérieure au mémorandum de 2010.
Les dettes hospitalières Cependant, en avril 2010, sur la base du Rapport technique sur les engagements des hôpitaux du gouvernement grec du 3/2/2010 |3|, non seulement Eurostat valida le supplément de 2,5 Mds d’euros, mais il y ajouta un montant supplémentaire de 1,8 Md. Ainsi, le montant initial de 2,3 Mds d’euros, notifié par la note du 2 octobre 2009, fut porté à 6,6 Mds, alors que la Cour des comptes n’avait validé que 1,2 Md sur ce total. Les 5,4 Mds d’engagements hospitaliers restant non validés vinrent ainsi accroître le déficit de 2009 et des années précédentes.
Entreprises publiques
Les swaps de Goldman Sachs On estime que ces ajustements, infondés sur le plan technique, ont généré une augmentation du déficit public représentant 6 à 8 points de PIB pour 2009 de sorte que la dette publique s’est accrue de 28 Mds d’euros. |
Entre fin 2009 et début 2010, les annonces répétées de nouvelles mesures d’austérité (c’est-à-dire des coupes budgétaires), associées à la dégradation de la note de la Grèce par les agences de notation, révélèrent le caractère mensonger des promesses préélectorales du nouveau gouvernement. La détérioration des finances publiques amena à une injection de ressources publiques dans la recapitalisation des banques grecques au motif d’une « situation d’urgence ». Ces mesures empêchèrent la crise de s’étendre aux autres banques européennes, mais avec pour contrepartie le transfert du fardeau de cette crise sur les épaules des contribuables grecs. Le gouvernement annonça sa perte d’accès aux marchés financiers, et le 23 avril il sollicita officiellement l’aide des États membres de l’UE et celle du FMI, conformément à la décision du Sommet européen du 25 mars. La situation fut dramatisée, bien qu’il existât d’autres possibilités de pallier les impasses budgétaires du budget 2010, telles que :
• La restructuration du secteur bancaire, comme l’avaient fait les pays scandinaves dans les années 90 et l’Islande en 2008 ;
• Le recours à des emprunts intérieurs ;
• La mise en place de prêts bilatéraux de pays n’appartenant pas à la zone euro ;
• Le rachat des titres sur le marché secondaire ;
• La possibilité d’emprunter plus que les 25 Mds d’euros acceptés lors de la dernière émission sur le marché.
• D’autres alternatives incluant la suspension de paiement ou l’annulation de la dette
Tableau 2.1
Émission des obligations du gouvernement grec entre 2009 et 2010
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Source : PDMA, Calendrier d’émission & de syndication et résultat des émissions
2. Le Protocole d’accord (Mémorandum of Understanding ou MoU) de mai 2010
Le premier accord de financement de 110 Mds d’euros (80 Mds provenant des États membres de la zone euro et 30 Mds du FMI) était accompagné de « strictes conditionnalités », pour reprendre les mots de Jean-Claude Trichet |7|. Le programme mettait l’accent sur trois « défis clés » : premièrement, restaurer la confiance et l’équilibre des finances publiques grâce à un effort budgétaire intensif, deuxièmement, restaurer la compétitivité par des réformes telles que la réduction des salaires et des retraites, et troisièmement, sauvegarder la stabilité du système financier |8|.
En fait, la finalité réelle de l’accord était d’offrir une issue de secours aux détenteurs privés d’obligations grecques qui souhaitaient réduire leur exposition sur ces titres, dans un contexte où il y avait une forte probabilité de décote de la valeur nominale de ces obligations.
Figure 2.2 — Créances des banques étrangères sur la dette grecque - fin 2009, répartition en pourcentage
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Source : BRI et FMI.
L’exposition des banques étrangères à la dette publique et à la dette privée grecques est en réalité la principale raison de la réticence des débiteurs à procéder très tôt à une décote sur les obligations. « L’exposition des banques françaises à la Grèce s’élevait à 60 Mds d’euros tandis que celle des banques allemandes portait sur 35 Mds |9| ; si l’on avait imposé à ces banques une réduction de la valeur de leurs titres grecs – et le cas échéant de leurs autres obligations souveraines des États de la zone euro – cela aurait mis en péril la viabilité du système financier » |10|. On peut par conséquent soutenir l’idée que le premier accord de financement et que le MoU ont été conçus pour soutenir les créanciers privés du pays, tout particulièrement les banques, et non la Grèce.
3. De mai 2010 à février 2012
Le refus des créanciers d’accepter une décote sur leurs titres grecs eut pour conséquence un accroissement de la dette souveraine grecque qui passa de 299 à 355 Mds d’euros entre la fin de l’année 2009 et la fin de l’année 2011, ce qui représente une augmentation de 18,78 %. Mais le fait le plus important réside dans le changement radical intervenu quant au profil de cette dette. Suite à des ventes massives de titres grecs par les banques grecques et européennes, la dette publique détenue initialement par des créanciers privés fut transférée sur les États de la zone euro, la BCE et sur le FMI. La part des obligations dans la dette grecque chuta de 91,1 % en 2009 à 70,5 % en 2011 tandis que celle des prêts augmenta de 5,2 % à 25,3 % sur la même période |11|. Au cours des années 2010 et 2011, une récession sans précédent (avec une contraction du PIB respectivement de 4,9 % et 7,2 % pour ces années) aboutit à l’échec de la mise en œuvre de tous les objectifs budgétaires (tant en ce qui concerne l’impôt sur le revenu que le déficit budgétaire). Dans le même temps, la montée de la colère populaire contre l’austérité se cristallisa en une crise politique.
À partir de février 2011, la Troïka commença à exiger des coupes budgétaires supplémentaires et de nouvelles mesures. Cela signifiait très clairement que le premier mémorandum était déjà caduc. Le 26 octobre 2011, le Conseil de l’Union européenne décida la mise en place d’un nouveau programme pour la Grèce de 130 Mds d’euros de prêts supplémentaires. Cela constituait une augmentation significative du montant de l’offre précédente présentée en juillet 2011 qui portait sur 109 Mds d’euros. À l’occasion des travaux d’un Sommet européen, il fut proposé aux créanciers privés détenteurs d’obligations une décote d’environ 50 % de la valeur nominale de leurs titres. Une version modifiée de cette proposition, appelée PSI+ (Private Sector Involvement) fut intégrée dans le second accord de financement.
4. Le PSI
Le changement progressif dans la composition de la dette posa les jalons d’un processus de restructuration associant les créanciers privés détenteurs de titres. La restructuration de la dette grecque fut finalisée le 9 mars 2012 par l’échange de titres en circulation contre de nouveaux titres intégrant une réduction de valeur. Le montant total de la dette en circulation fut réduit de 106 Mds d’euros en février 2012. Cette diminution ne permit pas de réduire la dette car un nouvel accord de financement d’un montant de 130 Mds d’euros fut décidé. Ce montant comportait une enveloppe de 48 Mds d’euros destinée à la recapitalisation des banques grecques. Cet accord de financement était surtout destiné à protéger une nouvelle fois les intérêts du secteur financier et à limiter ses pertes. Le fait que les négociations, qui se déroulèrent au cours de l’hiver 2012 et qui amenèrent à ce dénouement heureux pour les créanciers soient conduites par des membres de l’Institut International de la Finance et son directeur de l’époque, l’ancien banquier Charles Dallara, n’est pas qu’une simple coïncidence. Les grands perdants du PSI+ ont été les organismes publics et les petits porteurs. L’adoption de deux lois eut pour conséquence de faire supporter à des centaines d’entités publiques des pertes pour un montant total de 16,2 Mds d’euros. L’essentiel de ces pertes fut pris en charge par des caisses de retraite à hauteur de 14,5 Mds d’euros (prélevés sur leurs 21 Mds d’euros de réserves). L’argent soutiré aux caisses de retraite n’eut aucun impact sur l’encours de la dette publique car celle-ci prend en compte l’ensemble des administrations publiques. L’autre groupe qui enregistra des pertes significatives fut celui des petits porteurs. On estime à plus de quinze mille le nombre de familles qui ont perdu du jour au lendemain une bonne partie de leurs économies. Une telle situation trouve son explication dans le fait que pendant des années, les obligations d’État étaient réputées sans risque et étaient proposées comme telles. L’inégale répartition des pertes marque le début d’un véritable scandale social, comme l’illustrent les 17 suicides recensés parmi ceux qui ont subi le naufrage de leur épargne |12|. L’injustice est encore plus criante si l’on sait que le PSI+ ne prévoyait pas le dédommagement de ce petit groupe d’actionnaires alors que dans le même temps les banques grecques étaient indemnisées intégralement, et qu’une enveloppe de « sweeteners » (« adoucissants ») était mise à disposition des banques étrangères. L’impact social du PSI+ fut aggravé du fait des mesures draconiennes et punitives qui l’accompagnaient (réductions des salaires et des retraites, privatisation, démantèlement du dispositif des conventions collectives, suppressions massives d’emplois publics, etc.). Qui plus est, l’émission des nouvelles obligations sous le régime du droit anglais (lequel rend encore plus difficile une restructuration consécutive à une décision souveraine de la puissance publique) contribua à saper les droits des États souverains pour le plus grand profit des créanciers.
L’inefficacité de la restructuration de 2012 quant à la soutenabilité de la dette devint très vite évidente. Lors de l’été 2013, ceux-là mêmes qui s’étaient faits les chantres du PSI en le présentant comme la solution définitive à la crise de la dette publique, réclamèrent une nouvelle restructuration.
5. De 2012 à 2015
La restructuration de la dette grecque s’acheva en décembre 2012 lorsque la BCE mit en œuvre une procédure de rachat (ou « buy back ») par la Grèce de ses propres obligations, ce qui réduisit d’autant la dette. Toutefois, en rachetant ces titres 34 centimes d’euro, quelques fonds spéculatifs, tel Third Point de Dan Loeb, réalisèrent des profits faramineux de l’ordre de 500 millions de dollars en l’espace de quelques mois |13|.
Au cours de la période dite du « sauvetage de la Grèce » (2010-2014), la dette publique enregistra sa plus forte progression et devint incontrôlable, en passant de 299,69 Mds d’euros (soit 129,7 % du PIB) à 317,94 Mds d’euros (soit 177,1 % du PIB). Dans le même temps, la part des obligations dans cette dette diminua en passant de 91,12 % en 2011 à 20,69 % en 2014, alors que celle des emprunts augmentait pour passer de 5,21 % en 2009 à 73,06 % en 2014. Ainsi, à cette date, les emprunts du FESF représentaient 68,4 % de la dette publique grecque. En 2015, lorsqu’il fut à nouveau question d’une restructuration de la dette, on put alors vérifier la totale inefficacité des deux accords de financement d’un strict point de vue économique. Cette nécessité de restructurer la dette trouve son explication dans le fait que « les deux plans de soutien à la Grèce n’étaient qu’un colossal sauvetage des créanciers privés » |14|.
Indépendamment des raisons de l’insoutenabilité de la dette grecque, il faut relever que la considérable augmentation des dettes souveraines observée partout dans le monde intervint dans les prolongements de la crise de 2007. Selon le FMI, la dette des administrations publiques augmenta entre 2008 et 2014, pour représenter respectivement entre ces deux années une progression de 65 % à 79,8 % du PIB pour l’ensemble des pays du monde, de 78,8 % à 105,3 % pour les pays développés et de 68,6 % à 94 % pour les pays de la zone euro |15|. Partout dans le monde, le secteur financier privé utilisa la dette souveraine comme moyen pour transférer les coûts de la crise de 2007 sur le secteur public.
|1| La Commission pour la Vérité sur la Dette publique est une Commission indépendante, créée par la Présidente du Parlement grec. Elle est présidée par la Présidente du Parlement grec, Zoe Konstantopoulou, son coordinateur scientifique est le Professeur Éric Toussaint et la députée européenne Sofia Sakorafa est chargée des relations avec le Parlement européen et d’autres Parlements et Institutions. Il comprend des membres grecs à côté de membres venant de dix autres pays. La plupart sont reconnus au niveau international pour leur compétence et leur expérience dans les domaines de l’audit, de la dette publique, de la protection des droits humains, du droit international, du droit constitutionnel, de la finance internationale, de la macroéconomie, de la lutte contre la corruption et pour des garanties de transparence ; d’autres apportent l’expérience précieuse des mouvements sociaux, au niveau local ou international.
|2| Commission européenne (2010). Report on Greek Government Deficit and Debt Statistics. En ligne : http://goo.gl/RxJ1eq, consulté le 12 juin 2015.
|3| Gouvernement grec (2010). Technical Report on the Revision of Hospital Liabilities.
|4| Ministère de la Santé et de la Solidarité Sociale (2010). Communiqué de presse.
|5| En mars 2010, l’institut en charge des statistiques officielle, le Service national des statistiques de la Grèce (NSSG) fut rebaptisé ELSTAT (Autorité hellénique des statistiques).
|6| Voici quelques exemples choisis parmi une pléthore de violations du droit européen : le respect du formalisme réglementaire et la nature des participations de l’État ; le critère de 50 %, en particulier l’exigence du système européen de comptabilité de 1995 ou ESA95 (par. 3.47 et 3.48) sur le subventionnement des produits ; cette violation génère une fausse définition du revenu en tant que coût de production ; le règlement ESA95 (par. 6.04) sur la consommation de capital fixe ; les règlements relatifs aux apports de capitaux ; la définition ESA95 des entreprises commerciales détenues par l’État (souvent considérées comme des entreprises publiques) comme ne relevant pas du secteur des administrations publiques ; l’exigence ESA95 d’une période continue de déficits avant et après le reclassement d’une entité économique.
|7| « Les prêts ne sont pas des transferts et ils ont un coût. Ils n’ont pas seulement un coût financier, ils ont aussi un caractère conventionnel strict. Ce caractère ne doit pas seulement donner aux prêteurs l’assurance qu’ils seront remboursés, mais aussi que les emprunteurs seront capables d’honorer leurs engagements à long terme. Dans le cas de la Grèce, cela exige du gouvernement grec des actes adaptés, courageux et bien identifiés pour consolider les finances publiques de manière définitive et crédible. ». BCE (2010). Keynote Speech at the 9th Munich Economic Summit. Speech by Jean-Claude Trichet, President of the ECB. Munich. En ligne : https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2010/html/sp100429.en.html, consulté le 12 juin 2015.
|8| FMI, (2010). Greece : Staff Report on Request for Stand-By Arrangement. IMF Country Report No. 10/110. http://goo.gl/ErBW0Q, consulté le 12 juin 2015.
|9| Bastain, C. (2012). Saving Europe : How National Politics Nearly Destroyed the Euro. Washington DC : Brooking Institution Press. En ligne : http://goo.gl/HyV22X, consulté le 12 juin 2015.
|10| Blustein, P. (2015). Laid low the IMF, the Euro zone and the First Rescue of Greece. Cigi Papers N° 61. En ligne : https://goo.gl/lvRKFE, consulté le 12 juin 2015.
|11| Ministère des Finances de la République hellénique. Budget de l’État sur Plusieurs Exercices.
|12| Belegrinis, Y. (2014). Petty Bondholders : The People Who Trusted the Greek State and Were Destroyed. Huffington Post. En ligne : http://goo.gl/hQcjBp, consulté le 12 juin 2015.
|13| Ce fonds spéculatif avait acheté des obligations au prix de 17 centimes d’euros. Armitstead, L. (2012). Dan Loeb’s Third Point Hedge Fund Makes $500m Profit From Greek Bonds. The Telegraph. En ligne : http://goo.gl/cwI7yJ, consulté le 4 juillet 2015.
|14| The Eiffel Group & the Glienicker Group, (2015). Giving Greece a chance. En ligne : http://www.bruegel.org/nc/blog/detail/article/1631-giving-greece-a-chance/, consulté le 4 juillet 2015.
|15| FMI (2015). Fiscal Monitor, Now is the Time. Fiscal Policies for Sustainable Growth. En ligne : http://goo.gl/0CVwFw, consulté le 4 juillet 2015.
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20 juillet, par Commission pour la vérité sur la dette grecque
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7 juillet, par Commission pour la vérité sur la dette grecque
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30 juin, par Commission pour la vérité sur la dette grecque
18 juin, par Commission pour la vérité sur la dette grecque
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30 mai, par Commission pour la vérité sur la dette grecque
30 mai, par Commission pour la vérité sur la dette grecque
Source : http://cadtm.org
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