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27 septembre 2013 5 27 /09 /septembre /2013 15:58

 

mediapart.fr

Radiographie d’un budget de droite

|  Par Laurent Mauduit

 

 

 

Austérité renforcée, relèvement des impôts les plus injustes sur les ménages pour multiplier les cadeaux aux entreprises. Concocté par l'Élysée et Matignon, le projet de loi de finances pour 2014 est strictement conforme aux arbitrages qu'aurait pu rendre... Nicolas Sarkozy.

Le conseil des ministres a examiné ce mercredi 25 septembre le projet de loi de finances pour 2014. Alors que de nombreuses dispositions, notamment fiscales, ont fait l’objet de fuites ces dernières semaines dans la presse, il ne réserve pas de surprise notable. Mais maintenant que ses grands équilibres sont connus, c’est sa cohérence d’ensemble qui transparaît. Et le doute n’est plus permis : c’est clairement un budget de droite que le gouvernement socialiste a mis au point pour 2014. Un budget de droite à un double titre : parce qu’il projette une aggravation de la politique d’austérité, avec une rafale de mesures d’économies budgétaires ; et parce qu’il prévoit des réformes fiscales très injustes, organisant un massif transfert de charges au profit des entreprises et au détriment des ménages.

Certes, il faut toujours se défier des chiffres budgétaires qui sont dévoilés, chaque année, à l’issue du conseil des ministres qui a examiné le projet de loi de finances de l’année suivante. Car, dans le rituel assez peu démocratique de Bercy, le gouvernement, qu’il soit de droite ou de gauche, fait rituellement des grands roulements de tambour autour de ses choix budgétaires, mais sans rendre encore public le projet de loi de finances en tant que tel. En clair, c’est autour d’un dossier de presse que les ministères des finances et du budget organisent une communication sur mesure, sans que l’on puisse toujours repérer les habiletés, les zones d’ombre sinon même les injustices de ce projet de loi.

Et dans cet exercice de communication – sinon d’intox –, il faut admettre que Pierre Moscovici et Bernard Cazeneuve ont fait cette année encore plus fort que leurs prédécesseurs. Car si dans le vaste dossier de presse qu’ils ont diffusé mercredi matin sous embargo, les grands équilibres de ce projet de loi de finances pour 2014 sont détaillés, de même que le volet des dépenses avec le détail des mesures d’austérité qui sont envisagées, le volet des recettes, lui, fait l’objet d’une étrange présentation. Dans le dossier de Bercy, on ne trouve en effet que les « fiches cuisine » des différentes mesures fiscales nouvelles qui sont envisagées – et encore pas toutes. Au prétexte que la disposition a déjà été votée en loi de finances rectificative, les hausses de TVA, qui entrent en application le 1er janvier prochain et qui constituent la principale mesure fiscale de l’année 2014, ne sont ainsi pas même mentionnées. Formidable tour de prestidigitation : la mesure la plus spectaculaire en même temps que la plus injuste passe à la trappe.

Et surtout, Bercy s’est bien gardé de publier, comme c’est pourtant l’usage chaque année, un tableau récapitulatif d’ensemble, présentant le total des allègements offerts aux entreprises ou le total des impôts nouveaux qui vont peser sur les ménages, et en particulier sur les plus modestes.

Mais quand on s’applique à faire l’addition de l’ensemble des mesures fiscales envisagées, le constat apparaît vite : ce sont effectivement les salariés et les ménages qui seront lourdement mis à contribution, tandis que les entreprises seront avantagées. En bref, à quelques petits symboles près ou quelques priorités affichées, celle de l’éducation par exemple, ce projet de loi de finances pour 2014 aurait pu tout aussi bien être présenté sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy.

Avant de le vérifier en examinant le détail de ces mesures, voici d’abord le dossier de presse établi par Bercy :

* Les grands équilibres du budget 2014

« Un budget pour la croissance » ; « un budget orienté vers l’emploi et le pouvoir d’achat » ; « un budget orienté vers l’avenir » : si on lit les grandes têtes de chapitres du dossier budgétaire publié par Bercy, il est malaisé de se rendre compte de la violence des arbitrages rendus par l’Élysée et Matignon, tant le ton est lénifiant ou use d'antiphrase.

Mais dès que l’on examine les grands équilibres du budget, on comprend mieux que c’est effectivement le choix d’une austérité renforcée qu’a fait le gouvernement. Sur la base d’une hypothèse de croissance économique très modeste (+0,9 % en 2014, après +0,1 % en 2013 et 0 % en 2012 à comparer à +0,8 % en 2014, selon le « consensus » des économistes français), qui ne générera que très peu de recettes fiscales complémentaires de manière spontanée, hors mesures nouvelles, le gouvernement ne se fixe pas moins l’objectif de réduire les déficits publics de -4,8 % du produit intérieur brut (PIB) en 2012 à -4,1 % en 2013 et -3,6 % en 2014. Ces chiffres donnent donc la mesure exacte du plan d’austérité que le gouvernement veut mettre en chantier. 

 

 

Car, à ce niveau de croissance faible, et compte tenu des effets boule de neige de la dette, les déficits publics risquent de se dégrader mécaniquement à hauteur de 0,4 point de PIB. Pour atteindre le but affiché par le gouvernement d’une réduction des déficits publics de 0,5 point de PIB, il faudra donc au total engager un plan d’austérité équivalent à 0,9 point de PIB. Ce qui correspond à environ 18 milliards d’euros.

D’où les deux grandes orientations budgétaires retenues par le gouvernement : pour parvenir à trouver ces 18 milliards d’euros, Bercy veut réaliser 14,8 milliards d’euros d’économies budgétaires en coupant dans certains crédits publics et sociaux, et engranger 3 milliards d’euros d’impôts nouveaux.

Affichant la philosophie libérale qui a présidé à ces choix, et en voulant minimiser le recours à l’impôt qui a fait si violemment controverse ces dernières semaines, le ministère des finances se glorifie de son projet de loi, en soulignant que 80 % de l’effort nécessaire sera donc fait par le biais des économies budgétaires, et 20 % seulement par celui des hausses d’impôt. On verra plus bas que cet affichage, toutefois, est pour le moins contestable, parce que dans ce calcul le gouvernement ne fait donc pas apparaître différentes mesures, et notamment les hausses de TVA au 1er janvier prochain, pour un gain de 6,5 milliards d’euros en 2014. Si on les prend en compte, le total de l’effort global qui sera demandé aux Français est donc très différent : on arrive à 24,5 milliards d’euros. Et la décomposition entre économies budgétaires et impôts nouveau est aussi très différente puisque cela fait progresser les impôts nouveaux à 9,5 milliards d’euros.

Soit dit en passant, dans son calcul global, le gouvernement n’intègre pas plus les hausses des cotisations retraite, prévues au terme de sa réforme des retraites. On sait en effet que ces cotisations vieillesse seront augmentées de 0,15 point en 2014, puis 0,05 supplémentaire en 2015, 2016 et 2017, soit au total +0,3 point pour les actifs comme pour les employeurs en 2017. Soit 3,2 milliards d’euros d’ici 2040 à la charge des ménages et 3,2 milliards à la charge des entreprises – étant entendu que, pour elles, cet alourdissement des charges sera compensé intégralement sans dote... sur le dos des ménages ! Dans son calcul global, le gouvernement a donc omis aussi de faire figurer l’effet de ce plan pour 2014.

Avant d’entrer dans le détail de ces dispositions, il faut, quoi qu’il en soit, se poser une question : alors que la France sort de deux années consécutives de quasi-croissance zéro et d’envolée historique du chômage, cette purge de 24,5 milliards d’euros est-elle opportune ? On devine la réponse de bon sens : elle risque de freiner une croissance qui pourtant risque déjà d’être bien faible en 2014.

* Les grands équilibres du plan d’austérité

Officiellement, le plan d’économies dessiné par le gouvernement portera donc sur presque 15 milliards d’euros (14,8 pour être précis), dont 9 milliards d’euros d’économies sur le budget de l’État et 6 milliards d’économies provenant, comme le dit le dossier de presse de Bercy, de la « sphère sociale ».

 

 

 À ce niveau de généralité des chiffres, il est difficile de comprendre les conséquences concrètes des mesures prises par le gouvernement. Mais, quand on entre un peu plus dans le détail, on saisit mieux à quel point les mesures annoncées risquent souvent d’être socialement douloureuses.

  • Les économies sur la « sphère sociale »

Sur ces 6 milliards d’euros d’économies qui sont programmées par le gouvernement, 2,9 milliards doivent provenir d’économies sur les dépenses de l’une des banches de la Sécurité sociale, celle de l’assurance maladie. Il s’agit d’une somme énorme. Pour le comprendre, il suffit d’avoir à l’esprit que compte tenu du vieillissement démographique et de l’amélioration des techniques médicales, les dépenses de santé ont évolué de manière dynamique ces dernières années : en moyenne de +4,2 % par an entre 2002 et 2011. Or, le gouvernement veut que, pour 2014, l’objectif d’évolution de ces dépenses d’assurance maladie (ce que les experts appellent l’« Ondam ») ne dépasse pas 2,4 %, soit l’objectif le plus faible affiché depuis 1998. Même si, en exécution, cet objectif est toujours dépassé, cela donne la mesure du plan d’austérité qu’envisage le gouvernement sur les dépenses sociales.

Le dossier de presse de Bercy est très elliptique sur les moyens d’administrer cette purge sociale. Il dit juste que ces économies « porteront principalement sur des baisses de prix de médicaments, des baisses de tarifs dans certaines spécialités, la maîtrise médicalisée et des gains de productivité dans le secteur hospitalier ». Mais concrètement quelle forme prendra notamment « la maîtrise médicalisée » et les « gains de productivité dans le secteur hospitalier » ? Cela n’est pas précisé et cela n’augure sans doute rien de très bon. Car de la maîtrise médicalisée au rationnement des soins, il peut arriver que la frontière soit ténue.

La réforme des retraites, dans ses différents volets, va aussi commencer à produire ses effets. Au total, elle devrait générer des économies à hauteur de 2 milliards d’euros. Sur ce montant, 1 milliard d’euros devrait provenir de l’accord conclu par les partenaires sociaux visant à relever les retraites complémentaires de seulement 0,8 % à compter de 2013, pour une inflation évaluée à 1,8 %. Autrement dit, une partie de ces économies proviendra d’une baisse du pouvoir d’achat des retraités.

Pour les retraites de base, la réforme du gouvernement est étalée sur le très long terme – avec notamment l’allongement de la durée d’activité et la hausse des cotisations retraite que nous venons d’évoquer. Il existe pourtant des mesures à effet 2014. Pour n’en citer qu’une, le décalage au 1er octobre au lieu du 1er avril de la date de revalorisation des retraites générera 800 millions d’euros d’économies en 2014.

* Les économies sur les budgets de l’Etat

C’est aussi un plan d’austérité – comme on va le voir, le terme n’a rien d’exagéré – que le gouvernement envisage donc pour les crédits de l’État. Au total, il va atteindre 9 milliards d’euros en 2014, dont 2,6 milliards d'euros au titre des dépenses de fonctionnement ; 3,3 milliards d’euros pour ce qu’il est convenu d’appeler « concours aux autres entités » et 2,6 milliards pour le titre « autres dépenses ».

Arrêtons-nous d’abord sur les crédits de fonctionnement. Ce poste est très important parce que sur les 2,6 milliards d’euros envisagés par le gouvernement pour 2014, 1,7 milliard d’euros d’économies doit être prélevé sur la masse salariale de la fonction publique. Gouvernement de gauche, élu par les gros bataillons de la fonction publique, l’équipe de Jean-Marc Ayrault n’entend pas moins mettre les fonctionnaires à la diète.

Il est prévu que cela se passe de trois manières. D’abord, le projet de loi de finances pour 2014 prévoit une « stabilité du point de la fonction publique ». Traduction : même si le ministère des finances escompte une hausse des prix de 1,3 % en 2014, il n’y aura pas de revalorisation générale des rémunérations publiques et le pouvoir d’achat des fonctionnaires va globalement baisser. C’est donc, là encore, le cap Sarkozy qui est confirmé.

Ce blocage des salaires s'accompagnera dans le même temps d'une baisse des mesures catégorielles : ces crédits seront limités en 2014 à 270 millions d’euros, contre 550 millions en moyenne en 2008-2012. Dans ce cas, l’austérité est donc même renforcée par rapport au quinquennat Sarkozy.

Et pour finir, les effectifs publics vont aussi en faire les frais. On sait en effet que sur la durée du quinquennat, François Hollande a annoncé qu’il créerait 60 000 postes dans l’éducation nationale et 5 000 dans les secteurs de la justice et de la sécurité, mais qu’il en supprimerait autant ailleurs, pour que le solde soit nul. Mais pour 2014 – et c’est une nouvelle preuve de ce choix de l’austérité –, l’évolution sera dépressive : s’il y aura 10 979 créations de postes publics dans les ministères prioritaires (dont 9 984 pour l’éducation), il y aura dans le même temps 13 123 suppressions de postes dans les autres ministères. Au total, le solde net sera donc négatif : les effectifs publics devraient diminuer de 2 144 postes.

 

La rubrique « autres dépenses » sur laquelle 2,6 milliards d’euros d’économies sont prévues recouvre, en fait, les crédits ministère par ministère. Il faudra y porter dans les prochains jours une grande attention, parce que des coupes claires préoccupantes sont sans doute envisagées, sans que l’on puisse encore nettement les identifier aujourd’hui.

Pour l’heure, les indications de Bercy ne sont en effet que sommaires, comme on le constatera dans le tableau ci-dessous. Mais d’une ligne de crédit à l’autre, on devine des arbitrages lourds de conséquence : -163 millions d’euros en moins pour l’Aide au développement ; -550 millions d’euros au titre de la prime d’apprentissage ; -55 millions au titre de l’arrêt des grands chantiers du ministère de la culture ; -177 millions d’euros au titre des aides personnalisées au logement, etc.

Ce sont donc des choix qui risquent de susciter de vives controverses dans les prochaines semaines. Que n’avaient dit les socialistes quand François Fillon avait lui-même engagé des économies sur les aides personnalisées au logement, qui profitent à des populations modestes ou même en difficulté ?

* La rafale des impôts nouveaux

C’est donc l’autre volet du projet de loi de finances pour 2014, qui atteste de la volonté du gouvernement de conduire une politique d’austérité. Plus que cela ! De conduire une politique d’austérité d’un genre particulier : les entreprises sont en effet épargnées, tandis que les ménages vont supporter une rafale d’impôts nouveaux.

Comme on l’a vu, le détail de ces dispositions en même temps que leur impact sont difficiles à apprécier puisque, de manière très contestable, le gouvernement a exclu du dossier de presse tout le dispositif du « choc de compétitivité », au motif qu’il a déjà été ratifié par la dernière loi de finances rectificative. En clair, dans sa communication à l’issue du conseil des ministres, le gouvernement a fait le choix stupéfiant de ne pas faire apparaître les 20 milliards d’euros qui sont progressivement apportés aux entreprises, sous forme de crédit d’impôt, ni non plus les mesures qui ont été choisies pour financer ce cadeau sans contrepartie.

Or, dans le lot de ces mesures de financement, on sait qu’il y a notamment les hausses de TVA annoncées. Ces hausses retiennent d’autant plus l’attention que la gauche en général et François Hollande en particulier avaient toujours dit que cette taxe était l’un des prélèvements les plus injustes qui existe dans le système français des prélèvements obligatoires, son poids pesant relativement plus sur les revenus modestes que sur les revenus élevés.

Concrètement, les principaux taux de TVA seront modifiés, conformément à l'article 68 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012, troisième loi de finances rectificative pour 2012 : le taux réduit de TVA sera abaissé de 5,5 % à 5 % ; le taux intermédiaire sera porté de 7 % à 10 % ; le taux normal sera augmenté de 19,6 % à 20 %. Aux 3 milliards d’euros d’impôts nouveaux que se borne à annoncer le gouvernement, il faut donc bel et bien ajouter ces hausses de TVA, qui pèseront sur les ménages et qui serviront à financer le cadeau fait aux entreprises.

Cette première indication permet donc de mieux comprendre comment se répartit le reste des 3 milliards d’euros nouveaux, annoncés par le gouvernement. Car, à lire rapidement les mesures, on pourrait penser que le gouvernement a choisi de taxer indistinctement les entreprises et les ménages. Or, c’est faux ! Il est entendu que si quelques taxes complémentaires sont programmées sur les entreprises, les allègements par ailleurs prévus, et notamment dans le cadre de ce « choc de compétitivité », conduiront à ce que le bilan des réformes fiscales soit neutre pour les entreprises. En clair, les seules véritables hausses concerneront les ménages.

Voici, concrètement le détail des mesures envisagées :

* Fiscalité globalement inchangée pour les entreprises

L’engagement pris par le gouvernement est donc une stabilité globale des prélèvements sur les entreprises. Mais cette stabilité recouvre différentes réformes, qui jouent à la hausse ou à la baisse.

Parallèlement à la suppression de l’imposition forfaitaire annuelle, qui ne tient pas compte de la situation réelle des entreprises et de leur rentabilité, le gouvernement propose de créer une contribution sur l’excédent brut d’exploitation (EBE), qui devrait rapporter 2,4 milliards d’euros en 2014. Cette taxe sera équivalente à 1 % de l’EBE. Ce taux est le produit d’une formidable reculade de la part du gouvernement puisque, voici peu de temps encore, il était question d’un taux de 3 %.

Parmi d’autres dispositions de portée très mineure, le projet de loi de finances prévoit aussi l’instauration d’une taxe provisoire, en 2014 et 2015, pour les rémunérations des cadres dirigeants des entreprises, dont la rémunération annuelle dépasse 1 million d’euros. Cette taxe sera de portée purement symbolique, puisqu’elle rapportera seulement 260 millions d’euros en 2014 et 160 millions d’euros en 2015. Et surtout, elle porte aussi la marque d’une formidable reculade. On se souvient en effet qu’initialement François Hollande voulait instaurer une taxe de 75 % pour ces revenus. Puis, après une censure du Conseil constitutionnel, le chef de l’État a changé le dispositif. D’abord, le taux de 75 % a disparu. Et puis surtout la taxe est à la charge non plus des bénéficiaires mais des entreprises. Autrement dit, la mesure ne risque guère de pousser à la modération ou à la moralisation des rémunérations des grands patrons.

* Hausses d’impôt en cascade pour les ménages

Par contraste, ce qui frappe dans ce projet de loi de finances pour 2013, c’est que les salariés et les ménages sont mis très rudement à contribution. Alors que, avant l’élection présidentielle François Hollande avait promis une « révolution fiscale » pour refonder un impôt citoyen et progressif, le projet a, depuis l’alternance, été remisé aux oubliettes. Et c’est finalement vers des hausses de TVA, pour 6,5 milliards d’euros en 2014, que s’est arrêté le choix du gouvernement. Au total, ce budget de 2014 va donc renforcer l’iniquité du système fiscal français. Il est très proche de la philosophie fiscale que Nicolas Sarkozy avait dévoilée en février 2007 et va radicalement à l'opposé des promesses socialistes.

Mais c’est encore plus grave que cela, puisque, à ces hausses de TVA, il faut encore ajouter toutes ces autres augmentations, qui sont planifiées pour 2014.

D’abord, le plafond du quotient familial sera abaissé de 2 000 à 1 500 euros pour chaque demi-part accordée pour charge de famille. Ce qui devrait rapporter 1,03 milliard d'euro à compter de 2014. La réduction d’impôt pour frais de scolarité d’un collégien ou d’un lycéen sera aussi supprimée, pour un gain estimé de 440 millions d’euros.

Le gouvernement a aussi prévu une mesure sociale très lourde consistant à supprimer l’exonération d’impôt sur le revenu dont profitaient jusqu’à présent les majorations de retraite ou de pension versées pour charge de famille. La mesure est très importante puisqu’elle rapporterait 1,2 milliard d’euros dès 2014.

Autre mesure de la même veine : le projet de loi prévoit la suppression de l’exonération fiscale de la participation de l’employeur aux contrats collectifs de complémentaire santé. Et là encore le gain serait immense, puisqu’il porterait sur 960 millions d’euros.

Le plus étonnant dans ce plan d’ensemble qui accumule des impôts nouveaux sur le dos des ménages et des salariés, jusqu’aux plus modestes, c’est que le gouvernement a non seulement oublié l’ambition de « révolution fiscale » qui était celle des socialistes, avant l’élection présidentielle, mais de surcroît le projet de loi de finances n’a pas même l’habileté de proposer quelques mesures symboliques à destination des contribuables les plus modestes. Tout est fait au profit des entreprises, sur le dos des ménages, et même pour la forme, il n’y a pas une petite mesure de compensation, venant soutenir le pouvoir d’achat.

Ou plutôt si, il y en a une, mais qui est dérisoire. Comme on le sait, le gouvernement a en effet décidé de revenir à un système d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, de sorte que les tranches d’imposition n’augmentent pas mécaniquement du montant de l’inflation. Et dans le même temps, le système de la décote est amélioré, de sorte que de nouveaux contribuables modestes n’entrent pas dans le champ de l’impôt. Le coût de cette mesure est de 893 millions d’euros.

Pendant des années, la tradition voulait que le barème de l’impôt soit réévalué du montant de l’inflation. Et cela a duré jusqu’à ce que Nicolas Sarkozy la remette en cause, suivi en cela par François Hollande en 2012. La seule mesure sociale dont peut s’enorgueillir le gouvernement aujourd’hui est donc en vérité bien modeste : c’est le retour au statu quo ante.

Pour le reste, c’est vrai, de la première à la dernière ligne, ce projet de loi de finances n’a pas le moindre souffle de gauche : les entreprises sont chouchoutées et les ménages assommés de prélèvements nouveaux, sans le moindre souci d’équité fiscale.

 

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