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20 juillet 2015 1 20 /07 /juillet /2015 16:21

 

Source : http://cadtm.org

 

 

L’accroissement de la dette grecque depuis le début des années 1980

Chapitre 1 : La dette avant la Troïka

20 juillet par Commission pour la vérité sur la dette grecque

 

 

 

Le Chapitre 1, La dette avant la Troïka, du rapport présenté le 18 juin 2015 par la Commission pour la vérité sur la dette grecque |1|, analyse l’augmentation de la dette publique grecque depuis les années 1980. Il conclut que l’accroissement de la dette n’est pas le résultat de dépenses publiques excessives, celles-ci étant en réalité restées plus faibles que les dépenses publiques d’autres pays de la zone euro. La dette provient pour l’essentiel du paiement aux créanciers de taux d’intérêt extrêmement élevés, de dépenses militaires excessives et injustifiées, d’un manque à gagner fiscal dû à la fuite illicite de capitaux, du coût de la recapitalisation des banques privées par l’État, et des déséquilibres internationaux issus des lacunes inhérentes au modèle de l’Union Monétaire.

L’adoption de l’euro a généré en Grèce une augmentation drastique de la dette privée à laquelle les grandes banques privées européennes ainsi que les banques grecques ont été exposées. En prenant de l’ampleur, la crise bancaire a débouché sur une crise de la dette souveraine grecque. En 2009, en mettant l’accent sur la dette publique et en gonflant le déficit, le gouvernement de George Papandréou a voulu présenter la crise en cours sous la forme d’une crise de la dette publique alors qu’en réalité il s’agissait en premier lieu d’une crise bancaire.

La dette publique actuelle est l’héritage des évolutions passées. C’est pourquoi ce premier chapitre analyse l’accroissement de la dette grecque depuis le début des années 1980. Les principaux résultats qui ressortent de cette analyse sont les suivants :
• Plutôt que la conséquence de déficits budgétaires élevés, l’augmentation de la dette est clairement liée aux paiements croissants d’intérêts. La dette grecque d’avant la crise est surtout l’héritage de la dette accumulée pendant la période 1980-1993. Le principal facteur de l’accumulation de dette sur la période est ce qu’on appelle l’effet « boule de neige », qui se déclenche quand le taux d’intérêt apparent sur la dette est plus élevé que la croissance nominale du PIB. Ce phénomène est responsable des deux tiers de l’augmentation de la dette entre 1980 et 2007.
• Les dépenses publiques de la Grèce ont été inférieures, en proportion du PIB, à celles des autres États membres de la zone euro. Le seul poste du budget primaire (c’est-à-dire hors intérêts de la dette) où les dépenses ont été plus élevées est celui des dépenses militaires, à propos desquelles une série de scandales de corruption doit encore être étudiée. Les dépenses militaires excessives ont contribué pour 40 Mds d’euros à la dette générée entre 1995 et 2009.
• Les déficits primaires (hors intérêts), qui alimentent la dette, sont également le produit d’un faible rendement de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales patronales. Ce niveau de rendement, nettement inférieur à celui observé dans les autres pays de la zone euro, est dû à la fraude fiscale et aux flux de capitaux illicites — voir ci-dessous —, qui ont seulement profité à une minorité de la population. Les pertes cumulées au titre de ces deux sources de recettes expliquent le reste de la progression de la dette de 1995 à 2009.
• Les sorties illicites de capitaux ont engendré une perte supplémentaire de recettes fiscales, qui s’est élevée à 30 Mds d’euros entre 2003 et 2009. Dans le même temps, les dépenses dans d’autres domaines, comme la sécurité sociale, l’éducation ou la recherche-développement, ont été ramenées à des niveaux inférieurs à la moyenne de l’Union européenne.
• L’entrée de la Grèce dans la zone euro a conduit à une augmentation considérable de la dette privée grecque, qui est passée de 74,1 % du PIB en 2001 à 129,1 % en 2009, et à laquelle les principales banques privées européennes, mais aussi les banques grecques, se sont retrouvées fortement exposées. Cette situation est à l’origine de la crise bancaire de 2009, qui a déclenché la crise de la dette souveraine grecque.

 

1. L’augmentation de la dette : une vue d’ensemble

On peut observer trois phases distinctes dans l’évolution de la dette publique entre 1981 et 2009 (figure 1.1) :
• 1981-1993 : après l’entrée de la Grèce dans l’Union européenne en 1981, on observe une forte augmentation de la dette publique, qui passe de 25 % à 91 % du PIB.
• 1993-2007 : quasi-stabilisation de la dette, de 91 % à 103 % du PIB. Pendant cette période, en 2001, la Grèce entre dans la zone euro avec une dette de 100 % du PIB et un déficit proche de 3 %, qui sera contesté en 2004 |2|.
• 2007-2009 : forte hausse de 103 % à 113 % du PIB et, après une révision statistique contestée |3|, à 127 % du PIB, la dette s’élevant alors à environ 300 Mds d’euros.

 

Figure 1.1
Ratio dette publique/PIB, 1980-2009

La variation annuelle de la dette publique est la somme de trois éléments :

Source : Ameco

 

• Le solde budgétaire primaire : c’est la différence entre les dépenses (hors intérêts) et les recettes budgétaires
• Les intérêts payés
• L’ajustement stock-flux, qui est la différence statistique entre la variation de l’encours de dette et le déficit total de l’année courante.

Une fois la dette ainsi décomposée, comme dans la figure 1.2, le rôle majeur que jouent les paiements d’intérêts dans l’augmentation de la dette apparaît clairement.

 

Figure 1.2
Les composantes de l’augmentation de la dette (en Mds d’euros)


Source : Ameco

 

Le ratio dette/PIB peut quant à lui être décomposé en trois éléments :
• Solde budgétaire primaire (en % du PIB)
• Ajustement stock-flux (en % du PIB)
• « Effet boule de neige » (en % du PIB) : il est positif quand le taux d’intérêt apparent servi sur la dette publique est plus élevé que le taux de croissance nominal du PIB.

Le tableau 1.1 ci-dessous résume la contribution de ces différents éléments à l’évolution du ratio dette/PIB. Entre 1980 et 1993, le ratio dette/PIB a augmenté de 70,4 points : l’effet boule de neige a contribué à cette hausse à hauteur de 58 %, les soldes primaires cumulés à hauteur de 32 %, et les ajustements stock-flux à hauteur de 10 %. Pour la période 1993-2007, la contribution de l’effet boule de neige est supérieure à la variation totale du ratio dette/PIB.

 

Tableau 1.1

* en points de pourcentage.

 

De ce premier examen, nous pouvons tirer les trois conclusions suivantes :

  1. La dette grecque d’avant la crise (2007) provient essentiellement de la dette accumulée pendant la période 1980-1993.
  2. L’effet boule de neige est le principal facteur de l’évolution constatée. Cet effet a été déclenché par des taux d’intérêt élevés, associés à la baisse du taux de change de la drachme.
  3. Même si les déficits budgétaires étaient importants, ils n’ont pas constitué la cause principale de l’accroissement de la dette.

Les résultats de l’analyse peuvent être résumés comme suit (figure 1.3) : entre 1980 et 2007, le ratio dette/PIB a augmenté de 82,3 points de pourcentage du PIB. Deux tiers de cette hausse (65,6 %) sont imputables à l’effet boule de neige et seulement un tiers (33,4 %) aux déficits cumulés (y compris les ajustements stock-flux).

 

Figure 1.3
Les composantes de la dette grecque (en % du PIB) 1980-2007

Contrairement à ce qui est souvent affirmé, les dépenses publiques grecques (hors défense) n’expliquent pas l’augmentation de la dette. Les dépenses publiques ont été inférieures à celles des onze autres pays de la zone euro.

 

Figure 1.4
Comparaison de l’évolution des dépenses du secteur des administrations publiques (1995-2005)


Source : Eurostat – COFOG – ESA95

 

De 1995 à 2009, les dépenses des administrations publiques en Grèce (48 %) ont en moyenne été inférieures à celles des onze autres pays de la zone euro (48,4 %). Les données disponibles concernant les budgets primaires (hors intérêts) n’indiquent des dépenses supérieures que dans le domaine de la défense, la Grèce y consacrant 3 % du PIB, contre 1,4 % en moyenne. Dans l’hypothèse où le pourcentage du PIB consacré à la défense en Grèce aurait été au même niveau que dans les onze autres pays, les dépenses publiques totales en pourcentage du PIB auraient été inférieures en Grèce par rapport aux autres pays jusqu’en 2007.

Nous estimons que l’excès de dépenses militaires a contribué à un accroissement de la dette d’au moins 40 Mds d’euros |4|. La plupart de ces dépenses sont liées à d’énormes contrats d’achats de matériels militaires fournis par des sociétés basées dans des pays créditeurs de la Grèce |5|. Dans plusieurs cas, la question de l’illégalité des transactions, entachées par exemple de corruption, a été soulevée, en particulier à propos des prix excessifs facturés et du caractère défectueux des matériels |6|. Les prêteurs actuels de la Grèce ont conditionné le sauvetage de 2010 à la confirmation de commandes en suspens de matériels militaires, alors même qu’une partie de ces dépenses relèvent d’objectifs communs de défense de l’Union européenne |7|, et ne sauraient donc, en toute logique, être à la seule charge de la Grèce.

Les déficits primaires, qui creusent la dette et contribuent à son augmentation, sont principalement dus à la faiblesse de la collecte des recettes publiques. Le produit des taxes et des contributions sociales collectées après 1999 a diminué à des niveaux proches de 34 % du PIB ou en dessous, contre 40 % ou plus dans les autres pays de la zone euro.

 

Figure 1.5
Comparaison de l’évolution du total des impôts et des contributions sociales collectés


Source Eurostat – Principaux agrégats budgétaires nationaux

 

Comme l’illustre la figure 1.5, le faible rendement de l’impôt sur le revenu et l’insuffisance des contributions réelles des employeurs à la sécurité sociale expliquent la différence entre les recettes publiques de la Grèce et celles de la zone euro à 18. Cette différence résulte principalement de la fraude, facilitée par la corruption et l’inefficacité des procédures de collecte, la complaisance des sanctions, qui restent limitées pour les fraudeurs, et la faiblesse des procédures de recouvrement |8| : le montant des impôts et contributions impayés était estimé à 29,4 Mds d’euros fin 2009 |9|.

La dette contractée pour compenser cette insuffisance de la collecte de l’impôt sur le revenu représente 88 Mds d’euros sur la période 1995-2009 |10|. Cette partie de la dette a principalement bénéficié à une minorité de la population, puisque la majorité des contribuables – 77,5 % en 2009 |11| -, qui vivent de salaires et de pensions de retraite, sont dans l’ensemble de bons payeurs. Une autre raison de cette insuffisance est une législation fiscale elle-même injuste, qui permet à quelques groupes privilégiés de recourir légalement à l’évasion fiscale. Le manque à gagner dû à l’insuffisance des cotisations sociales payées par les employeurs (et non des travailleurs) représente 75 Mds d’euros sur la période 1995-2009.

Les réductions de l’imposition sur les sociétés ont également contribué au déficit de recettes, le taux d’imposition ayant progressivement été ramené de 40 % à 25 % sur la période. En conséquence, alors que l’impôt sur les sociétés représentait 4,1 % du PIB en 2000 (3 % dans la zone euro à 18), en 2005 il passait en dessous de la moyenne de la zone euro à 18, pour atteindre 2,5 %, puis 1,1 % en 2012.

 

2. Les sorties illégales de capitaux : dernière cause de l’hémorragie mais non des moindres

Le site internet LuxLeaks |12| fournit des informations sur neuf sociétés grecques qui ont bénéficié d’accords fiscaux luxembourgeois. Il s’agit de Babcock & Brown, BAWAG, Blue House, Coca-Cola HBC, Damma Holdings, Eurobank, Macquarie Group, Olayan Investments Company Establishment et Weather Investments.

Les sorties illicites de capitaux sont un moyen encore plus radical d’éviter l’impôt. Pour estimer leurs montants annuels, nous avons utilisé les données de Global Financial Integrity |13|, une ONG qui évalue ces flux en calculant la différence entre les flux sortants d’un pays et les flux reçus de ce pays par le reste du monde. Comme cette méthode n’identifie que la partie la plus visible des flux financiers sortants, ses résultats doivent être considérés comme une approximation basse |14|. Les données disponibles pour la Grèce montrent des sorties cumulées de 200 Mds d’euros entre 2003 et 2009.

 

Tableau 1.2. Sorties illicites de capitaux (en Mds d’euros)

Source : Global Financial Integrity |15|

 

Nous évaluons l’impact de ces sorties illicites sur la base d’un taux d’imposition modéré de 15 % (la moitié du taux effectif). Il en résulte une perte de recettes pour l’État de 30 Mds d’euros. Ainsi, avec une législation prévenant efficacement ces sorties et une taxation juste, la dette publique grecque aurait été, en prenant en compte les intérêts correspondants, inférieure de 40 Mds d’euros en 2009.

 

3. Après l’entrée dans la zone euro (2001)

La croissance économique après 2001 a été principalement tirée par celle de la consommation et a entraîné une augmentation du déficit de la balance commerciale. Les principaux partenaires commerciaux de la Grèce ont bénéficié de son expansion économique sur la période en augmentant leurs exportations vers le pays. Elles incluaient aussi bien le matériel militaire que les équipements de télécommunications, dont plusieurs sont l’objet de scandales financiers et de corruption. Les cas les plus connus concernent des sous-marins, des chars Léopard et les marchés publics accordés à l’entreprise Siemens.

 

Figure 1.6
Balance des biens et services (en Mds d’euros)


Source : Banque de Grèce

 

Figure 1.7
Importations grecques après 2002
Importations grecques de biens (en Mds d’euros)


Source : Eurostat – CN8

 

4. La faiblesse des taux d’intérêt a entraîné une exposition croissante des banques grecques et européennes à la dette privée grecque

Après 2001, alors que l’inflation était plus élevée en Grèce que dans la zone euro, les emprunteurs grecs publics et privés ont pu offrir des taux d’intérêt nominaux attractifs aux prêteurs internationaux, entraînant ainsi un flux de capitaux étrangers dans les secteurs public et privé. D’importantes banques européennes, principalement allemandes et françaises, ont participé activement à l’énorme augmentation des dettes privées en Grèce, y compris par la prise de participation directe dans des banques grecques, comme dans le cas de Geniki (Société Générale) et Emporiki (Crédit Agricole). Les risques de formation d’une bulle au vu de cette exposition excessive n’ont pas été correctement soupesés. Il en a résulté des taux de croissance du PIB supérieurs à ceux du reste de l’eurozone. Pendant cette période, le ratio dette publique/PIB est resté relativement stable alors que le ratio dette privée/PIB a augmenté plutôt rapidement, passant de 74,1 % en 2001 à 121,9 % en 2009 |16|.

 

Figure 1.8
La nette augmentation des prêts accordés par les banques grecques reposait sur des financements internationaux



En Mds d’euros. Source : Banque de Grèce – Comptes financier

 

En 2009, avec l’entrée de l’économie grecque en récession, les banques privées grecques et étrangères ont fait face à des risques croissants sur des prêts privés non performants. Les banques étrangères (essentiellement de l’UE) étaient les plus exposées en Grèce (140 Mds d’euros), tant dans le secteur public (45 %), que dans les banques (16 %) et le secteur privé non financier (39 %) |17|.

 

Figure 1.9
Créances étrangères sur la Grèce


Source : BRI, Consolidated Ultimate Risk Basis. L’eurozone (EZ) comprend l’Autriche (AT), la Belgique (BE), l’Allemagne (DE), l’Espagne (ES), la France (FR), l’Irlande (IE), l’Italie (IT) et les Pays-Bas (NL).

 

Figure 1.10
Exposition des banques étrangères en Grèce (en Mds d’euros)


Source : BRI, Consolidated Ultimate Risk Basis.

 

En 2009, les banques grecques et étrangères |18| couraient plus de risques que l’État grec avec sa dette souveraine. Le « sauvetage » de l’économie grecque avec de l’argent public sans restructuration de la dette publique était une solution avantageuse pour les banques étrangères : elle leur offrait le temps de diminuer, pour un coût relativement bas, leur exposition, au moins dans les secteurs bancaire et public. C’était aussi une solution avantageuse pour les banques grecques, qui ont réduit leur exposition dans le secteur public de 45,4 Mds d’euros au deuxième trimestre de 2009 à 23,9 Mds d’euros au quatrième trimestre de 2011 |19|. En mettant l’accent sur le déficit et la dette publique et en gonflant artificiellement leur montant en 2009, le gouvernement Papandréou a présenté comme une crise de la dette publique ce qui était en réalité une crise bancaire (voir chapitre 2). Des annonces fréquentes quant à la détérioration de la situation ont provoqué une spéculation sur les CDS (credit default swaps, contrat d’échange sur défaut de crédit) sur la dette souveraine grecque et porté le coût de son refinancement à des niveaux insoutenables, en raison des taux d’intérêt trop élevés exigés pour refinancer les obligations grecques arrivant à échéance.

Tout au long des chapitres suivants, il est démontré que la plupart des prêts de sauvetage consentis sous des conditions très sévères à la Grèce après 2010 ont été utilisés au bénéfice exclusif des banques privées, soit pour le remboursement des titres publics qu’elles détenaient, soit pour la recapitalisation des banques grecques. Loin des affirmations selon lesquelles ces prêts « portent assistance » ou « viennent en aide » à la population ou à l’État, leur véritable objet nous amène à dresser un tableau totalement différent : le premier bénéficiaire des prêts de la Troïka n’est autre que le secteur financier privé.

 

 

 

 
Notes

|1| La Commission pour la Vérité sur la Dette publique est une Commission indépendante, créée par la Présidente du Parlement grec. Elle est présidée par la Présidente du Parlement grec, Zoe Konstantopoulou, son coordinateur scientifique est le Professeur Éric Toussaint et la députée européenne Sofia Sakorafa est chargée des relations avec le Parlement européen et d’autres Parlements et Institutions. Il comprend des membres grecs à côté de membres venant de dix autres pays. La plupart sont reconnus au niveau international pour leur compétence et leur expérience dans les domaines de l’audit, de la dette publique, de la protection des droits humains, du droit international, du droit constitutionnel, de la finance internationale, de la macroéconomie, de la lutte contre la corruption et pour des garanties de transparence ; d’autres apportent l’expérience précieuse des mouvements sociaux, au niveau local ou international.

|2| Cela concerne l’affaire des swaps de change Goldman Sachs et les changements apportés au traitement des achats de matériel militaire pour faire baisser les déficits et la dette et ainsi pouvoir entrer dans la zone euro.

|3| Il s’agit d’écarts liés à des illégalités dans les dettes certifiées par les autorités grecques. Des dettes non comptabilisées ont par la suite été incorporées illégalement et intentionnellement aux statistiques, d’où une hausse de la dette. Parmi les exemples notables, citons les dettes d’entreprises, les arriérés des hôpitaux, le traitement ambigu des swaps de Goldman Sachs et, enfin, les opérations aboutissant à une sous-estimation du PIB.

|4| Banque de Grèce (2014). Rapport annuel 2013. En ligne : http://www.bankofgreece.gr/BogEkdoseis/Annrep2013.pdf, consulté le 12 juin 2015.

|5| Institut international de recherches pour la paix de Stockholm (SIPRI) (2015). SIPRI Military Expenditure Database. En ligne : http://www.sipri.org/research/armaments/milex/milex_database, consulté le 13 juin 2015.

|6| Milakas (2012). Dette et Armement. En ligne : http://www.onalert.gr/stories/Xreos_kai_eksoplismoiPos_mas_poylhsan_skoypidia_gia_xrysafi_Apisteyta_stoixeia/17675, consulté le 12 juin 2015.

|7| Par exemple, la défense des frontières de l’UE, les plans stratégiques de l’OTAN (missiles Patriot et F-16) et les opérations extérieures de l’OTAN en Libye, Somalie et Méditerranée orientale. Source : Milakas. op. cit. note précédente.

|8| Par exemple, il y a plus de 110 000 litiges fiscaux pendants devant les tribunaux et environ 5 % des montants des affaires tranchées sont recouvrés. Ministère grec des Finances (2015). Statistiques. En ligne : http://www.gsis.gr/gsis/export/sites/default/gsis_site/PublicIssue/documents_TaxAdmin/anartisid_2013.pdf, consulté le 12 juin 2015.

|9| Kathimerini. 19 février 2015. En ligne : http://www.newsbomb.gr/oikonomia/news/story/558084/h-aktinografia-ton-ofeilon-mas-pros-to, consulté en juin 2015.

|10| Calcul basé sur la différence entre les ressources effectives et celles qui auraient résulté de taux de collecte équivalents à la moyenne de l’eurozone – Source : Eurostat – COFOG – ESA95.

|11| Ministère grec des Finances. op. cit. 7

|12| ICIJ (2015). Explore the Documents : Luxembourg Leaks Database. En ligne : http://goo.gl/vcYhDG, consulté le 12 juin 2015.

|13| Global Financial Integrity (2015). Greece : Change in External Debt Model. En ligne : http://goo.gl/djEv1n, consulté le 12 juin 2015.

|14| L’économie informelle est estimée à 25 % à 30 % de l’économie enregistrée par plusieurs études : Economist Intelligence Unit (2010). Country Report : Greece. Avril 2010 ; OCDE (2009). Études économiques de l’OCDE : Grèce 2009. En ligne : https://goo.gl/3jVlPU, consulté le 12 juin 2015 ; Fondation hellénique pour la politique étrangère et européenne (ELIAMEP) (2010). Economic Fact Sheet Greece 2009/10.

|15| Global Financial Integrity, op. cit.12

|16| OCDE (2015). OCDE Statistics. En ligne : http://goo.gl/i4sQSY, consulté le 12 juin 2015.

|17| Banque des règlements internationaux (BRI) (2010). Statistical Annex. June Quarterly Review. En ligne : http://goo.gl/s4haRg, consulté le 12 juin 2015.

|18| Dont BNP, Société Générale et Crédit Agricole pour la France, Commerzbank, Baden Bank, Postbank et DZ Bank pour l’Allemagne et NBG, Agricultural Bank, Piraeus, EFG Eurobank, Hellenic Postbank et Alpha pour la Grèce.

|19| Banque de Grèce (2015). Financial Accounts. En ligne : http://goo.gl/JW85TX, consulté le 12 juin 2015.

 

Auteur

 
Commission pour la vérité sur la dette grecque

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Source : http://cadtm.org

 

 

 

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